我国国有金融资产管理体制改革

摘 要 ：国家要达到金融控制的目的,必须加强对数量巨大的国有金融资产进行专门的、强化的管理,这对确保我国金融安全具有重要的战略意义.在我国,实行“三层次”的国有资产管理模式是较优选择.单独设立国有金融资产管理机构可以部分解决国有金融资产出资人职能与公共管理职能冲突的问题,并在一定程度上淡化国有金融企业的行政化色彩.在“金融国资委――中间层机构――基层国有金融企业”三层结构中,在总体设计思路的基础上,本文设想了各层的制度设计要点.

关 键 词 ：国有金融；国有金融资产；管理体制改革；管理模式

文章编号：1003-4625(2009)12-0082-05

中图分类号：F832.2

文献标识码：A

一、我国国有金融资产管理模式架构的选择

从国内和国际经验看,国有资产的管理模式不外乎“三层次”体系和“两层次”体系两种,两种管理模式各有优劣.笔者以为,在我国宜选用的“三层次”模式应为国有金融资产管理部门――金融控股企业――金融企业,可供选择的两层次模式应为国有金融资产管理部门――金融企业.“三层次”体系中第二层次的金融控股公司是关键,应做到,第一,应是纯粹控股公司,而不能从事其他的生产经营活动,其通过产权交易、资产重组实现授权经营的国有金融资产保值增值；第二,不是出资企业的上级,不是翻板的主管部门,而是以国有金融资产出资人代表的身份,对投入企业的产权进行管理和运营,不再干预企业其他经营活动.“三层次”体系实现了金融国资监管的政企分开,有利于国有金融资产运营的专门化和加强监管力度,但委托写作技巧环节较多,实践中也存在第二层对出资企业干预过多的问题.“三层次”体系中的金融资产管理控股公司承担着极其重要的角色.政府将对国有金融企业的控制权力移交给它,以往的一些机构予以撤销,这样就实现了人权、事权和财权的统一.政府对于国有金融资产的经营运作、形态转换和各项目标的实现,都有赖于金融资产管理控股公司的有效运作.这些公司应该遵循公司治理的一般原则,构建与产权制度相适应的公司法人治理结构.

笔者以为,在我国,无论由哪个机构履行国有金融资产出资人职责,实行“三层次”的国有资产管理模式都是较优选择.具体设想如下：

国有金融资产管理部门作为出资人代表负责制订国有金融战略和确定国有金融布局,负责国有金融资产管理的重大决策；行使金融机构经营者选择权,监督国有金融机构履行国有资产保值增值职责,并进行业绩考核；制定金融控股公司董事长、总经理的薪酬方案；制定国有金融资产管理制度,负责国有金融资产的基础管理工作等.金融控股公司授权经营国有金融资产,负责本级副董事长和副总经理以下,以及所属国有金融机构的人事任免和薪酬、绩效考核等；系统内党建工作.金融企业与金融控股公司之间以资本为纽带,依据《公司法》按照市场化原则具体经营国有金融资产.“三层次”的管理模式架构如上图：

二、新模式下的出资人代表选择

(一)现有国有金融资产管理机构管理国有金融资产的缺陷

1　国资委接管国有金融资产使债权人和债务人“角色重置”

金融机构(主要是银行)在很大程度上是国有企业的债权人,如果由同一家管理机构行使所有者权益,就会存在利益冲突.在债权人与债务人分开的情况下,债权人可以依据法律加紧对债务人的债务追偿；债务人也因要承担不偿债的法律责任而加紧“努力”,而将国有金融资产划归国资委,债权人和债务人在某种意义上合为一体,这样会增加利益冲突.

我国国有银行与国有企业之间有一种特殊的联系：国有银行在很大程度上是国有企业的资金提供者.资料显示：1998年,国有企业固定资产的60％、流动资产的90％来自银行贷款.长期以来,银行代替财政成为中国经济建设资金的主要提供者,支撑中国经济高速增长,支持社会平稳改革,而代价就是银行不良贷款的积累和银行改革的滞后.将国有金融资产交给国资委的直接后果就是银行将承担“制度转换成本”：1980－1990年,物资企业和国营商业企业改革,造成银行上千亿元贷款呆账；1990年后,特别是“三年国有企业脱贫解困”,工业企业“抓大放小”兼并、重组、破产,转制企业达到国有企业的80％左右,这些企业原占有的贷款基本上都损失了,数字在万亿元以上；20世纪90年代后期以来,国家经济结构调整：从纺织压锭开始,到关闭“五小”,关闭1997年以来供大于求的企业、行业,致使这些被调整企业的贷款不良率普遍在50％以上.将国有金融资产的所有权赋予国资委,国有企业在偿还债务上会更加“有恃无恐”,还会造成银行定向放贷的压力加大、国有企业回避自身改革等诸多问题.

2　金融监管部门接管国有金融资产将导致“裁判员”兼任“运动员”

金融监管部门是金融行业“游戏规则”的制定者,对包括国有及国有控股在内的所有金融机构实施行业监管,主要任务是维护整个金融体系按“规则”运行,如果将监管者与所有者身份合而为一,将导致“利益关联”而从根本上损害金融监管的有效性.

以银监会为例,银监会根据授权,统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司以及其他存款类金融机构,维护银行业的合法、稳健运行.银监会监管工作的目的是通过审慎有效的监管,保护广大存款人和消费者的利益；通过审慎有效的监管,增进市场信心；通过宣传教育工作和相关信息披露,增进公众对现代金融的了解；努力减少金融犯罪.银监会对国有金融资产的监管是一种外部监管.只有将内部监管与外部监管结合起来,监管机制才能更好地发挥效用.如果将国有银行资产划归银监会,银监会就会陷入裁判员兼任运动员的尴尬境地.这相当于一个企业董事会和监事会“两块牌子一班人马”样式的监管机制.

3　央行自身的职能设置有一定的限制

人民银行成为真正意义上的银行,只有短短20年的时间.但是,在这20年里,人民银行的职能并非一成不变,其先后经历了1992年证监会、1998年保监会的分立；2003年又决定成立银监会,将原来由人民银行行使的对商业银行、金融资产管理公司、信托投资公司及存款类金融机构的监管权,移交给新设立的银监会.人民银行的分拆对促进货币政策的稳定和金融监管的完善都产生了深刻的影响.提高银行独立性有益于实现货币政策目标,对发展中国家来说尤其如此.加强央行独立性对于抑制通货膨胀也起着重要的作用.从央行的独立性来看,我国目前还有很大的差距；随着金融全球化、自由化的深入,混业经营也必将随我国金融市场的开放、外资银行的进入而成为大势所趋,日益庞大而复杂的金融体系决定了央行只能放弃监管的职能而专注于货币政策职能：将本质上不属于央行的金融监管职能分离出来,有利于其独立、专注地执行货币政策.

4　中投公司仅是“金融国资委”的可能雏形

目前,中投公司的形式为国有独资公司,其唯一 的出资人为国务院.成立中投公司不是“财政划拨”,而是“一种资本投资,是要讲回报的”,中投公司性质为国有独资投资公司,目的是支持中国银行、中国建设银行落实各项改革措施,完善公司治理结构,保证国家注资的安全并获得合理的投资回报.从现在的趋势看,中投公司如果能够进一步做实,将成为一只推动国有银行改革的“看得见的手”.但是,由于国资委不负责管理金融类国有资产,显然中投公司也不应该属于国资委的管理范围,这样一来国有金融资产还是没有明确的所有者代表,它的使命局限在督促银行落实各项改革措施,力争股权资产获得有竞争力的投资回报和分红收益,最终的目的是督促商业银行改革,建立良好的公司治理结构.因此,中投公司的成立,只是一种“金融国资委”的可能雏形,加上财政部、央行、银监会等都是国有金融资产所有者的代表.所以,笔者认为,有必要成立“国有金融资产管理委员会”这样一个专门性管理机构,使国有金融资产所有权直接实体化.

(二)专设国有金融资产管理机构的必要性

金融是市场经济条件下国民经济的命脉,国家要达到金融控制的目的,必须加强对数量巨大的国有金融资产进行专门的、强化的管理,这对确保我国金融安全具有重要的战略意义.

首先,国有金融资产具有高风险性.国有金融资产与国有资产最大的区别在于国有金融资产的高风险性.和一般工商企业一样,国有金融企业业务经营建立在市场机制基础之上.在市场经济条件之下,实行自主经营、自担风险、自负盈亏、自求平衡、自我发展.但是,由于国有金融企业的相似度检测地位使其受社会经济的影响比一般工商企业大得多,系统性风险、操作风险、流动性风险、资金可得性风险等都是值得关注的,其中尤以系统性风险为最.所以,国有金融资产操作的高风险性要求成立专门性的国有金融资产管理机构,对国有金融资产进行有效管理,以有利于我国金融市场的稳定,有效地维护金融安全.

其次,我国国有金融资产未能实现人格化的管理.产权经济学的一个基本观点是,个人所拥有的权利是组成任何形式的财产权利的基础,也就是说,只有将财产权利还原为个人权利,实现人格化,产权制度的建立才有可能寻找到真正的逻辑起点.在单一国有产权结构下,国家作为唯一投资者的这种国有独资形式,没有实现产权人格化,以致国有金融产权主体缺位,产权关系模糊,权责利关系不对称.在渐进式的改革之后,国有金融产权被逐步分割,国有金融产权没有明确的出资人代表,没有专门的机构代表国家在内部监督和管理国有金融资产的经营和管理,保障国有股权的安全和收益,任何部门又都不对国有银行的经营行为和经营成果负责任,使得所有者实际上的缺位.这是国有金融产权管理体制难以调整到位的重要瓶颈,急需一个专门性的机构填补这一管理真空.

最后,现有的国有金融资产管理政出多门.我国国有金融资产管理领域则存在着明显的“多龙治水”现象.管资产和管人、管事不统一,所有者缺位,是目前国有金融资产管理的一大弊端.涉及国有金融资产管理的部门有财政部、银监会、保监会、证监会、人民银行、国务院发展委员会、审计署、组织部等.所有者缺位,易滋生内部人控制,导致收益内部化,金融风险外部化的经营行为.

(三)小结

单独设立国有金融资产管理机构可以部分解决国有金融资产出资人职能与公共管理职能冲突的问题,并在一定程度上淡化国有金融企业的行政化色彩.当国有金融资产管理与国有非金融资产管理存在利益冲突时,也可以在管理上形成制衡.此外,虽然我国国有金融资产在国有资本总量中的比重只有17.56％,但国有金融总资产达27万多亿元,对国民经济影响巨大,且金融企业不同于一般的国有企业,风险大、点多、线长、面广.因此,有必要由单独设立的机构――可考虑命名为“金融国资委”――行使国有金融资产出资人职责.

三、我国国有金融资产管理体制的机构设计

(一)金融国资委的具体设计

金融国资委应由国务院设立,和国资委一样,作为国务院直属的事业单位.成立金融国资委会,委员会可以统筹考虑国有金融资产布局和规划,提高国有金融资产的运营效率；可以协调各部门之间的关系,能够兼顾市场公平与公正；委员会办公室通过授权经营,使所有权与经营权、监管职能与出资人职能分离.

从目前来看,金融国资委主任应由财政部的部长或副部长来兼任,也就是说,金融国资委要在财政部金融司的基础上组建,在业务上接受财政部的领导和监督.理由如下：一是财政部过去和现在一直都代表国家对国有金融企业有关财务方面的重大决策和涉及产权变动的重大事项进行审批,具有较好的机构、人力资源和开展业务的基础；二是国外有很多国家是由财政部对国有金融资产履行所有者职能,这些国家的经验可供我们借鉴；三是可以实现现有人力资源和机构资源的有效利用,符合成本效益原则,操作起来比较容易；四是较少的利益冲突.财政部与银行、行业监管机构或国资委相比,既没有债权债务关系,也没有行业监管职能,作为国有金融资产的出资人代表更超脱一些；五是财政部门是国家金融风险事实上的最终承担者,宏观金融风险具有公共产品的性质,当出现系统性金融风险时,无论是私人金融机构还是国有金融机构,财政都将承担最终的风险,因此,由财政部门管理国有金融资产,统筹考虑个别机构的风险和系统性风险的关系,能更有效地防范和化解金融风险、维护宏观金融安全.

(二)金融控股公司的具体设计

金融控股公司代表国家履行国有金融的资产所有权.在“三层次”模式中,金融控股公司的地位特殊；是介于政府和国有金融企业之间的一个缓冲层,是在政府部门和国有金融企业之间设立的隔离带,可以防止政府对国有企业进行直接的、过多的行政干预.

就我国目前的现实,2007年成立的中国投资有限公司(简称中投公司)可担此大任.中投公司是依据《公司法》设立的国有独资公司,公司注册资本金为2000亿美元.中投公司当前所从事的外汇投资业务以境外金融组合产品为主.公司实行政企分开、自主经营、商业化运作.在可接受的风险范围内,实现长期投资收益最大化.中投公司除要实现国家外汇储备保值、增值外,还收缩当前金融系统流动性,对抗宏观经济波动的任务.当前,中投公司已经成为一个大型金融控股集团.未来的中投公司,应该定位我国“三层次”的国有资产管理体制下的高度市场化的超大金融控股公司,管理部分外汇储备、国有银行等在内的国有金融资产,成为我国国有金融资产管理体制的中枢.

(三)金融企业的具体设计

目前,我国国有独资商业银行的改革已取得实质性突破和阶段性成果.在新的国有金融资产管理体制建立后,在委托――写作技巧机制中实现科学的激励约束和金融企业的市场化运作就显得尤为重要了.在这方面,我们应继续不断地推动金融资产重组 和公司制改革.

1　资产管理公司向投资公司转型

2004年财政部规定华融、长城、东方和信达四家资产管理公司可以进行商业收购、委托写作技巧和定向投资,它们在当前的证券公司的改革和重组中也发挥了重要作用.华融、东方和信达公司接管了德隆系、汉唐证券和润发证券等金融机构,今后政策性不良资产的处置业务将越来越少,可以由存款保险公司负责,也可以由其中的一家政策性金融资产管理公司(如长城资产管理公司)处置,由财政部管理.加快金融资产管理公司的商业化转型和管理体制的完善,把以不良资产处置和怎么写作为核心业务转为具有投资银行功能的综合性现代金融企业.

2　明确政策性银行的法人地位

政策性金融业务的外部环境已发生改变,机制逐步走向正轨,扭曲的情况有所好转,同时我国财政情况不断改善,财政收入占GDP的比重加大,有能力替代政策性银行的部分工作.所以要明确金融企业所具有的法人地位,让他们面向市场,运用现代商业管理手段,设立国家账户和银行账户,其中国家账户从事政策性业务,体现国家政策性导向和政府意图,采用优惠的利率和费率,银行账户包括各类自营业务,采用市场利率或费率,由银行自主决策、自担风险、自负盈亏.

3　扶持四家国有商业银行成为金融控股集团

为确保国家金融安全,应对混业经营的国际金融发展趋势,提高国有金融机构的竞争力,应加快培育组建全能金融控股集团的发展,使其成为能与外资金融机构相抗衡的力量.目前四大国有商业银行进入保险、证券有很大的优势和必要性.各大商业银行应该利用自己的优势通过绝对控股和成为大股东的形式进入保险和证券领域作为搭建金融集团公司构架的重要战略组成部分.

四、我国国有金融资产管理体制的制度设计

在“金融国资委――中间层机构――基层国有金融企业”三层结构中,在总体设计思路的基础上,我们设想了各层的制度设计要点.

(一)国有金融资产管理体制总体设计思路

在设计新的国有金融资产出资人权力行使方式时,我们可将国有金融资产管理体制改革后的金融国资委看作国外大公司不愿意、也没有能力参与公司实际经营事务的终极股东,将金融国资委下属的中间层机构(国有资产控股经营公司或中间层公司)设计成为公司董事会(或德国公司的监事会),将基层公司(即一般国有企业)的负责人作为国外大公司的CEO(或德国公司的董事会).

在新的国有金融资产管理架构内,金融国资委作为终极股东仅保留少量公司决策权,主要从事国有金融资产管理制度的设计和宏观经济的研究；中间层机构在金融国资委的监控下参与国有金融企业的管理事务,重点解决基层国有金融企业主要管理人员的激励约束、监督考核问题,同时缓冲政府官员对基层国有金融企业的直接干预；基层国有金融企业管理人员拥有相对完整的经营自主权.我们相信,按照该思路重新设计的国有金融资产管理制度将在促使新国有金融资产管理机构更加科学、合理地行使自己的出资人权力的同时,显著提高我国国有金融企业的整体运行效率.

(二)金融国资委制度设计要点

金融国资委应该采取非常设性的国有资产管理委员会形式.为了避免增加新的委托写作技巧关系,委员会成员应主要由现任政府官员兼任.

金融国资委每年至少召开四次全体委员会议,每次会议均应形成会议纪要,未来组织部门考察干部时,该会议纪要作为必查内容之一.

金融国资委下属的职能机构的编制应当尽可能精简,部分职能可有偿外包给社会相似度检测机构.

金融国资委拥有聘任中间层机构负责人的权力,但中间层机构负责人一旦被聘任,金融国资委不得在无正当理由的情况下解除其职务(与《公司法》对公司董事的聘任规定类似).

金融国资委工作人员不得兼任中间层机构负责人.

金融国资委可依法指导、检查中间层机构日常工作,但不得直接对基层公司的经营性事务发表决策性意见.

(三)金融控股公司的制度设计要点

明确规定中间层机构的主要职责就是为每一基层公司的主要管理者制定有针对性的激励、约束方案,并负责进行考核.

中间层机构主要负责人的薪酬水平应与其管辖的国有企业运行状况适当挂钩.为了鼓励中间层机构促进国有资本的退出,可将国有资本退出后一定时间内该企业的税收增长计算在中间层机构负责人的考核指标中.

中间层机构的主要管理人员必须高度精简,2-5人即可,连续任期不得超过6年；其余人员面向社会自主招聘,采用合同制管理；鼓励中间层机构将必需的研究、审计、法律等职能外包给社会相似度检测机构.

中间层机构既可以是事业单位编制,也可以是特殊的国有独资企业.中间层机构虽然为金融国资委的下属机构,但应具有独立编制和法定职责.政府(或人大)应尽可能通过立法等方式明确规定中间层机构的主要职责.

中间层机构人员不得兼任基层公司负责人；中间层机构派出的董事也不得兼任基层公司的董事长,但中间层机构派出的董事应尽可能兼任基层公司董事会下设的审计委员会、薪酬委员会负责人以及基层公司监事会主席.

如果基层公司为公司制企业,则中间层机构选派的董事不得超过董事总数的1／3.

除非事先得到金融国资委的授权,否则,中间层机构不得作为基层公司产权转让、整体合资合作等重大产权处置事项的谈判主体；但中间层机构应全程参与谈判,并就产权转让的合理性等事项出具专项审查报告,对报告内容的真实性、准确性承担责任；基层公司和金融国资委均可作为谈判主体(或政府指定的其他机构),但不论谁作为谈判主体,都必须在谈判开始的第一时间通知中间层机构参与,否则中间层机构有权拒绝出具专项审查报告.

中间层机构不得进行新的实业性投资.

(四)金融企业的制度设计要点

基层金融机构党委会成员应按照十五届四中全会的要求,按照法定程序进人公司董事会、监事会.在基层公司内部干部选拔过程中,公司董事会或总经理应依照法律规定拥有完整的提名权和决定权,公司党委可比照党章等党内规章制度,对干部候选人行使否决权.鉴于外部监督的存在,为了提高效率,基层公司的高层管理权可适当集中.基层公司的董事会构成比例如下：中间层机构派出董事人数不超过1／3,基层公司内部董事不超过1／3,其余董事为其他股东选派或独立董事.基层公司应当拥有一定范围内的内部资产处置权.

(责任编辑：张艳峰)