次贷危机引发的金融监管改革与

摘 要:次贷危机引发了金融监管的进一步改革,本文对美国的金融监管改革方案和G7金融稳定论坛的多项金融监管改革措施进行了整理,并对未来金融监管的发展方向进行了分析,提出了有关建议｡,

关 键 词 :次贷危机,金融监管,体制改革

中图分类号:F830.3 文献标识码:B 文章编号:100-4392（2008）08-0038-04

次贷危机发生以来,以美国为首的西方各国采取了一系列挽救措施,并推动金融监管体制进行改革｡,先是美国财政部部长保尔森3 月31 日正式公布长达218 页的《监管改革蓝图》,提出了一系列监管改革建议,以减少监管机构,提高监管效率,降低监管成本,促使监管体系结构更加现代化｡,接着在近期举行的七国集团金融稳定论坛会议上,也提出了多项加强监管改革的措施｡,美国同时也在酝酿另外一份提案｡,综合来看,金融稳定和风险管理成为此次加强监管的核心内容｡,

一､,美国财政部公布的金融监管改革计划

美国财政部部长保尔森公布的《监管改革蓝图》,采用减少监管机构,提高监管效率,降低监管成本,促使监管体系结构更加现代化的措施,加强对金融稳定､,金融风险管理､,金融经营行为等方面的监管｡,

(一)以授权和加强协调为近期措施

一是授予美联储更多知情权､,审查权｡,授予美联储可以向所有借入应急流动资金的金融体系参与者(包括商业银行和非商业银行)索取更多信息或进行实地审查的权利,评估金融机构的流动性以及有关活动对整体金融稳定的影响｡,

二是成立针对按揭相似度检测机构的监管机构,即联邦按揭监管委员会(Mortgage Origination Com-mission,MOC),以制定按揭相似度检测机构准入规则和按揭规则,分清联邦及州的按揭监管分工｡,

三是强化总统金融市场工作组(PWG)的监管及金融政策协调机制｡,

(二)以监管机构的部分整合为中期措施

一是将货币监管局(Office of the Comptroller of the Currency,OCC)与储蓄机构监管局(Office of Thrift Supervision,OTS)合并,并在两年内将联邦储蓄机构监管规章转变为国民银行监管规章,二是重新划分对州立银行的监管,由联储局及联邦存款保险公司(FDIC)同时监管改为一个机构统一监管,三是将对保险机构的监管升级,设立联邦保险监管机构,建立类似银行业的联邦和州双重注册制度,取代目前仅由州监管保险业的做法,并制定联邦保险监管规章,四是将证券交易委员会(SEC)和商品期货交易委员会(CFTC)合并,五是对支付结算系统进行监管,由联储局负责,并制定联邦监管规章｡,

(三)以监管机构的全面整合为远期措施

美国现有7家监管机构,分别是:货币监理署(OCC)､,美国联邦储备体系(FED)､,联邦存款保险公司(FDIC)､,储蓄机构监管署(OTS)､,国家信用社管理局(NCUA)､,商品期货交易委员会(CFTC)和证券交易委员会(SEC),分别监管商业银行､,储蓄机构､,投资银行以及其它金融机构等｡,方案建议将现有7 家的联邦监管机构整合为3家,分别负责金融稳定､,金融风险和金融行为:一是保留并强化美国联邦储备局,在金融市场稳定方面加强监管｡,有权收集和披露适当的信息､,与其它监管机构合作制定规则､,对金融机构开展联合审查及采取必要的稳定金融市场的措施,二是设立新的审慎金融监管机构(Prudential Financial Regulator),负责金融风险｡,对受联邦担保的金融机构的经营稳健性进行监管(主要是现有美国货币监理署OCC､,储蓄机构监管署OTS和国家信用社管理局NCUA 的职能),实施类似于对接受保存款机构的监管,三是设立新的商业营运监管机构(Business Conduct Regulator),负责商业行为监管,保障投资者和消费者权益(主要是现有商品期货交易委员会CFTC 以及证券交易委员会SEC 的主要职能及银行监管机构的一部分职能)｡,

上述方案的主要目的在于提高监管效率､,维护金融稳定,以及更好地保护投资者和消费者｡,

二､,G7金融稳定论坛提出的金融监管改革措施

G7金融稳定论坛于3月28-29日在罗马召开,并发布了“采取措施加强市场和金融机构的风险应对能力”的建议报告｡,建议采取的措施包括五项:强化资本､,流动性和风险管理,提高市场透明度和估值水平,改变评级机构的角色和作用,强化监管机构的风险反应能力,加强应对金融危机的安排｡,

(一)强化资本､,流动性和风险管理

报告建议加强对BASEL II约束条款的执行,特别是对于证券化项目､,表外业务及对OTC衍生品｡,报告建议BASEL II提高对于结构化信贷产品(如担保或抵押的资产证券化)､,表外项目的资本充足率要求,对银行的信贷头寸､,证券公司的交易账户提出附加的资本要求,强化对表外流动性便利的资本要求,要求监管者评估和决定是否需要额外的资本要求,

鉴于流动性在应对金融危机中的重要作用,BASEL委员会将于08年7月份发布流动性管理指引,包括流动性的识别与衡量､,压力测试､,监管者角色等方面｡,

监管者要监管银行和证券公司加强风险管理和资本充足率的执行,并提高前瞻性,特别是对表外业务,BASEL委员会将进一步发布包括集团风险管理､,加强压力测试､,管理表外业务､,证券化产品以及杠杆产品的指引｡,市场参与者必须立即行动以保证与场外衍生品有关的清算､,内控和操作的基础设施的健全性｡,

(二)提高透明度和估值水平

鉴于危机期间的混乱和非透明性已经充分显示了与结构性产品及表外机构有关的可靠估值和有价值的风险揭示对市场信心的重要作用,因此,建议如下:

要求金融机构在风险暴露､,估值､,表外业务及涉及的法规方面,做更多的有意义的､,持续的定量和定性的信息披露,以重塑市场信心｡,各有关方都应当参与这一进程｡,2009年BASEL II将发布财务披露的进一步指引,国际会计准则理事会（IASB）需要尽快改革资产估值方法和信息披露标准,以正确反映因信贷危机导致流动性大减的资产价值以及它们给金融机构带来的风险,并与其他部门合作,推动标准的国际融合｡,BASEL委员会将发布指引以改善监管机构对银行估值过程的评价,并加强实施｡,

(三)改变信用评级机构的角色和作用

国际证券委员会将在2008年年中修订信用评级准则,信用评级机构需要根据上述修订尽快修订自己的评级流程,管理结构性产品评级中的利益冲突,将对结构性信贷产品的评级与传统债券的评级区别开来,增加信息披露,信用评级机构需要提高对基础数据质量､,与基础数据提供有关的人员的尽职情况的审查标准｡,投资者需要重新考虑信用评级在他们投资行为中的作用,改变对信用评级的过度依赖,进行适当的风险评估和管理,或者退出该有关投资｡,监管机构应该检讨评级机构的角色,使他们的作用与促进投资者独立判断的出发点相一致,而不能诱导和替代投资者的独立判断｡,

(四)强化监管机构反应和处理机制

强调将监管和风险分析付诸行动,确保监管对象有足够的能力理解和管理有关的风险,定期与银行最高管理层直接接触,提高监管者之间的信息交换和监管合作程度,2008年底将为主要国际性金融机构量身国际性监管团体,改善国际监管机构的政策制定工作｡,

(五)强化对金融体系危机的处理安排

一是银行须增强其运作架构｡,要在操作的频率和成熟性､,可用工具等方面具有充分的灵活性,以应对非正常情况｡,尽管如此,还是有可完善之处:

为应对对流动性日益增长的但又不确定的市场需求,货币政策操作应该能够做到在不大幅度降低隔夜利率的同时,迅速而灵活地向市场注入可观的流动性,政策框架应该包括具备频繁操作的能力,针对更广范围的抵押､,更广范围的到期日和更广范围的对象,央行应该具备在需要时应用更多种类的工具的能力,为更好的应对危机,央行应当考虑建立应对摩擦性资金需求的调节机制,这比紧急性资金注入更容易为市场所接受,为应对外汇的流动性问题,央行应当考虑在内部建立互换机制,并考虑将抵押品扩展至跨国界和跨币种｡,

二是监管机构须强化危机处理的合作｡,历史经验多次表明,加强广泛的合作对提高危机处理效率至关重要,特别是针对危机银行｡,

在国内,监管机构需要审查､,加强处理的法律权限､,明确各监管机构在处理危机银行中的职责,国际范围,监管机构应当加快在这方面的工作,将对危机银行的处理计划进行信息共享,将跨国问题进行分类,以决定如何解决发现的问题,监管机构应当在存款保险上确认一套国际性原则,以此检讨国内的存款保险安排,并强化所需要的安排,对于最大的跨国金融机构,最直接的监管者应与央行共同成立监管小组,以专门负责跨国性危机处理安排,监管机构应共享关于危机处理的国际经验和教训,并从中吸取危机处理的基本素材｡,

三､,金融监管改革的特点与作用

(一)以风险的监测､,监管和快速处理为核心

美国的监管改革报告和G7稳定报告都强调了加强事前监测监管､,进行更透明的信息共享､,强化反应和处理机制三个方面,提出加强对BASEL II约束条款的执行,强化资本､,流动性和风险管理,并增加透明度和改变评级机构的作用,强化监管机构反应和处理机制,将监管切实付诸行动｡,

(二)对央行的职能提出了更高的要求

美国改革的方案和G7稳定报告都突出了央行在危机处理中的作用,强调了央行事前监测的角色和作用,并建议央行增强其运作架构,要在更高的目标､,更广的范围和更高的频率上提高货币政策操作的成熟性和灵活性,以应对非正常情况,这些都对央行的架构､,职能､,操作等方面提出了更高的要求｡,

(三)具有积极的作用

美国的《监管改革蓝图》和G7稳定论坛的报告均对危机的处理起到了较及时的作用,前者更为直接,后者则更偏重于总结和指导｡,有利于缓解次贷危机的蔓延,促进监管体制的改革,有助央行在危机中的迅速反应和完善危机处理机制,以及加强国际合作等｡,同时也不可避免的具有一些负面影响,例如更严厉的监管提高了市场的成本和风险溢价,恶化投资环境,美元贬值和美元利率过低可能继续引发全球性的通货膨胀等｡,尽管如此,监管改革的新动向还是为我们提供了新的启示,就是要不断完善监管架构和监管方式,跟上金融创新的步伐｡,

四､,金融监管改革的启示

(一)改变监管理念,加强外部监管

次贷危机的爆发表明,发生危机的根源在于住房按揭贷款门槛的降低和监管缺位,也表明以金融机构内部监管为主､,外部监管为辅的风险管理和监管理念无法克服市场固有的缺陷,一方面是由于机构追逐利润的动机可能使机构做出非理性的行为,另一方面,由于金融机构只对机构自身负责,而不对市场整体风险负责,因此其自身无限扩张的行为就易埋下产生系统性风险的隐患｡,例如国际金融协会早在2007年3月就已制定了“流动性风险管理原则”,强调银行的自我监管,但这些大型金融机构并未具体落实,导致次贷危机时束手无策｡,因此,应改变过度依赖内部监管的理念,加强外部监管｡,

(二)辩证看待金融创新,改善金融创新监管

次贷危机的爆发表明,金融创新不是万能的,有它固有的缺陷,如果落后的监管体制不能跟上金融创新的步伐,则易发生金融风险｡,金融创新的不利之处在于:

一是便利了风险的累积和扩大,为金融危机埋下隐患｡,这表现在两方面,一方面是金融创新固有的杠杆性可以放大投资头寸,在发生风险时也就放大了风险,另一方面,从个体机构而言,金融创新具有转移风险的作用,但对于市场整体而言,风险并未消失,而是不断在累积,且由于个体的暂时无风险而刺激个体机构不断的向市场注入风险资产,客观上导致市场整体风险的扩大,最终产生系统性风险｡,因此,需要谨慎对待金融创新在风险累积和扩大方面的负面作用｡,

二是金融创新的不透明性增加了监管的难度,影响了监管效果｡,金融创新种类繁多,在基础产品之上经过多种组合､,分解而产生的金融衍生品具有结构复杂､,难以直接累加和计量的特点,因此难以准确计算风险暴露,大大增加了监管的难度,影响了监管效果,为风险潜伏埋下隐患｡,

因此,在鼓励金融创新的同时,也不能忽视金融创新的负面影响,需要不断改进监管体系､,监管方式,加强对金融创新的监管｡,也正因为如此,美国众议院财政委员会主席巴尼•,弗兰克为首的党议员正准备提交另一份改革方案,要求对投资银行､,对冲基金以及衍生品市场等实施更严格的监管｡,

加强和改善对金融创新的监管需要从以下几方面入手:

一是提高资本充足率｡,次贷危机的重要原因在于资产证券化等创新产品转移风险的特性导致了市场上次债规模的失控,因此,需要加强对创新产品的监管,提高结构信贷和证券化产品的资本充足率,以有效控制创新产品规模的非理性扩张,减弱银行和金融机构利用监管漏洞获利的刺激,促进金融市场的稳定,

二是增加金融创新的透明度,充分揭示衍生品的结构和风险,保护投资者利益,维护市场正常运行,

三是提高创新产品估值水平,正确反映创新产品的风险收益,

四是加强创新产品的市场监测与预警｡,针对金融创新的固有缺陷,需要加强对市场上金融创新产品､,表外资产的监测预警｡,

(三)采取适当的综合监管措施,并加强跨国监管

一是需要适当的综合监管｡,美国的金融监管改革方案对监管机构的整合,实际上是向着混业监管､,统一监管的模式发展｡,目前除英､,德､,日等14 国外,越来越多的国家也已在分业监管的体制下实行了某种程度上的综合监管｡,综合监管有利于消除监管空白,降低监管重叠,提高监管效率,因此,即使在分业经营的环境下,适当的综合监管和监管协调也是必需的,因此要进一步的完善金融监管的联席会议制度,加强监管机构之间的协调和沟通,必要时,设立专门的监管和协调机构,加强跨行业监管,将以行业为导向的监管框架改变为以目标监管为导向,消除监管盲区,降低监管成本｡,

二是加强央行金融稳定的职能｡,从此次次贷危机的处理来看,发挥金融稳定的职能是加强综合监管的最主要措施之一｡,危机发生时,美联储的紧急救援是最直接的方式之一,也是最有效的应急措施,而救援的对象已大大扩展｡,G7稳定论坛也提议大型银行需要被要求向银行提供流动性应急计划,以在必要时更好的缓解市场的流动性紧张状况｡,因此,央行金融稳定的职能需要进一步加强,赋予央行金融稳定更广泛的事前监查职能,增强金融稳定怎么写作金融市场的前瞻性｡,

三是需要加强跨国监管｡,从金融危机的发生来看,危机不会限于一隅,而往往是整体性的,当一个集团受到波及时,其下各分支及子公司决不会独善其身｡,因此,需加强跨国协调与监管,不仅要监管金融跨国集团在我国的分支机构或子公司,还需要监管该公司的母公司或集团整体｡,这对于目前外资银行在我国设立法人机构的监管借鉴具有重要意义,设立法人机构并不能完全杜绝在境内的风险,因此不但要加强对境内法人机构的监管,还需要加强对其集团整体的监管,因此需要加强跨国监管｡,