金融国资监管体系\模式的国际比较借鉴

摘 要 ：本文通过国际比较,探索金融国资监管体系、模式在各国特定的制度背景环境下的适用性,并在实践中不断优化其模式和路径,为指导我国及地方金融国资监管实践提供有益借鉴.

关 键 词 ：金融国资；监管体系；模式；国际比较；借鉴

中图分类号：F832　文献标识码：A　文章编号：1006-1428(2010)09-0041-04

一、引言

作为国资重要组成部分的金融国资,其监管一般是依托于国资监管体系框架之下.出资者的权责利在财政部、行业主管部门、国资监管部门间的分配差异,则产生不同的国资监管体系和模式.世界各国在探索国资监管的过程中,由于政府与国资之间总存在一些“普遍性”关系,导致监管模式的某些“共性”；但由于社会制度、国情、意识形态等的差异,各国政府和国资监管体系之间又存在“特殊性”.在现存主流的国资监管体系、模式、公司治理机制中,笔者并非阐述何种模式、机制孰优孰劣,只是试图从影响国资监管体系及模式关键因素的国际比较中,用历史发展的眼光去寻求其在各国特写作度背景环境下的适用性,并在实践中不断得以检验,优化其模式和路径,以利于指导本国及地方金融国资监管实践.

金融国资监管的理论逻辑是基于委托写作技巧理论和产权制度理论逻辑.委托写作技巧理论研究非对称信息条件下市场参加者的经济关系以及激励约束机制问题.当国家取得国有金融公共产权的写作技巧权并拥有剩余索取权和控制权后,实际并没有能力直接管理众多的国有金融企业.因此,建立纵向的授权链不可避免,并由此可能形成两种不同的写作技巧关系：一种是行政写作技巧,即国家把国有金融产权的控制权授予行政机构；另一种是经济写作技巧,即国家把控制权授予金融企业的经营者,并力图通过确立排他性的法人财产权.使金融企业成为独立的市场竞争主体.其理论逻辑需考虑市场化程度与政策环境对未来产权结构的偏好和价值取向等影响因素.

二、金融国资监管体系、模式的国际比较与借鉴

(一)国资监管体系的国际比较

1.国资所有权管理机构的横向、纵向比较.

纵观世界各国国资监管体系中的所有权管理机构,从横向比较看,国资所有权管理有两类模式：一类是“单所有权机构”模式,指国企所有权行使集中在单一的政府机构手中,其他政府部门可能在对国企监督中有所参与；另一类是“多所有权机构”模式,即所有权由两个或多个政府部门行使,但其中之一是负主要责任的部门,详见表1.

从纵向比较看,国资所有权管理分为“两层次”和“三层次”模式.国际上大多数国家采取的是“两层次”模式,即所有权行使机构直接监管国企,如法国、瑞典、挪威、芬兰、澳大利亚、新西兰、韩国；但也有若干国家采取“三层次”模式,即在政府所有权行使机构下再设立一个国家级的控股公司,由该控股公司对国有企业直接行使所有权,并承担投资、出售和重组国企的功能,如意大利设立IRI控股公司,新加坡的淡马锡控股公司、奥地利的OIAG公司.

2.国资监管体系中国企目标与治理模式的匹配.

在国资监管体系中,根据各国国有企业目标和治理模式匹配的特点,可将国企目标与治理分为三种模式.

第一种是资本模式,即指国企目标以资本回报目标为主,重视资本使用效率,可能兼顾一定社会目标,国企治理和董事会运作没有明显的国有特点,采用与私有或上市公司类似甚至相同的治理模式,大多数董事(包括董事长)来自私营部门,独立性较强.代表性国家是：瑞典、挪威、芬兰、新西兰、澳大利亚、奥地利等.

第二种是经营模式,指政府要求企业同时实现生产、经营和财务绩效等方面目标,国企治理和董事会运作有一定的国有色彩,如董事会由来自公共部门和私营部门的董事组成,代表政府的董事担当与政府联系的角色,代表性的国家：新加坡、韩国等.

第三种是公共模式,指国有企业以公共目标模式为主,兼顾盈利与成本,政府干预较多,国企治理和董事会运作有较多政府干预特点,董事由政府、职工、大客户和经理层代表担任,总经理甚至整个经理层由政府任命,代表国家：法国和意大利,1990年代以前的奥地利也属此模式.

在这三种模式中,一些国家根据国企功能实行分类管理,即对不同类型国企分别设立目标,如：瑞典工业部将95％的市场化国企目标设定为价值最大化,而对5％的有特殊责任的国企设立了股权价值和社会利益双重目标；奥地利则对于竞争性行业的企业倾向于参股而非控股,要求企业目标是价值最大化,而对于少数垄断性或承担社会责任的国有企业,则倾向于全资或控股管理,要求企业实现社会利益或股东利益双重目标.

比较这三种模式,可发现采取公共模式的国家.由于国企目标不清、行政干预和治理不完善,实践中遇到了不少问题,国企运营绩效较差.而采用资本模式和经营模式的国家,将国企的薄弱环节“软预算约束”转变为“硬预算约束”,较好地隔离了行政干预,可明显改善公司治理,有些国家的国企绩效甚至超过了同行业私营企业绩效.

可发现的一种趋势是,资本回报目标已逐渐成为国企最主要的目标,而且与员工的经理层薪酬的结合趋于紧密,主要考核指标是经济增加值(EconomicValue Added,简称EVA)和其它衡量资本回报的指标.

3.国资监管体系的国际比较.

目前国际上比较主流的国资监管体系包括新加坡(三层次模式代表)、英美(以美国为例)、日德(以日本为例)、东亚(以韩国为例)、法国(是西方国家国有化程度最高的国家之一)模式,详见表2：

综上所述,从国际经验看,除对国民经济有重大影响的产业、基础性产业、垄断性行业中的少数企业实现较严格的控制或直接经营外,对绝大多数国企实行股权管理,由政府相关部门行使国资所有者职能.以出资人身份对国企管理,采用经济手段,而非行政手段管理.尽管不同国家的国资监管模式不同,但其制度安排都较好解决了三方面问题：一是明确了谁代表国家履行出资人职责；二是明确了如何促进国企建立有效治理机制,以实现国资保值增值和资本回报最大化：三是明确了出资人以什么标准向企业选派写作技巧人,以及如何约束和激励写作技巧人等问题.

同时,在不同的国资集分权形式以及不同的经济法制环境等多方面主要因素影响下,会有不同的金融国资监管体系实践,但关键都是基于法治、市场经济与现代法人治理结构,能够实现“管人、管资产、管事”的统一.

(二)动态权变演化观

通过国际比较,反思各种模式发展演化的内在逻辑,金融国资监管体系并非一成不变.综观世界国企发展史的基本规律,金融国资监管体系模式可能根据经济周期与市场化程度的不同发展阶段动态演化,应灵活权变应用,针对不同阶段,国资的主导作用有强弱之分.如表3、4所示.

基于动态权变演化观,笔者从国资管理的集分权程度以及国资治理的市场化程度两个维度,对目前的主流监管体系进行区分并应用(如图1所示),新加坡是当前值得借鉴的对象,而在其国资监管体系中,淡马锡作为国资平台起到了关键性作用.

(三)金融国资平台的借鉴

根据上述主流模式的国际比较,结合所处的经济政治环境等以及动态权变演化观,对比新加坡淡马锡和汇金模式,三层制的金融国资监管体系值得当前我国金融国资监管借鉴.关键是如何处理金融国资监管部门与金融国资平台之间的责权利关系、如何发挥金融国资平台的功能等诸多问题.

作为过渡性实践案例,汇金与淡马锡仍有较多区别,应充分考虑其社会背景、市场经济发展的阶段性、经济周期等综合因素,表5对两个平台进行对比,总结了可借鉴之处.

反思汇金呈现“先天不足”和“逆向生成”的局限性,即在市场制度与公司制度欠成熟、法律法规尚不健全的条件下,由政府运用行政力量,通过授权形成国有金融投资平台的资本纽带,是先有所投资企业(例如工商银行)后有汇金,所投资企业的主要高管由中组部任命,因此仅在一定程度上实现了“管人、管事、管资产”统一,股东作用无法充分发挥,对外派董事的激励约束机制也未完全建立.但汇金的成立及其后续发展,既增强了金融国资的控制力,又引入了市场化运作机制,充实了所投资金融企业的资本实力、推动其完善法人治理机制、有效提升了所投资金融企业的国际竞争力与行业影响力.因此,汇金对不断完善国家金融国资监管体系起到了积极推动作用,而其完善所投资企业法人治理结构的种种举措也具有较大的借鉴意义与引导作用.

目前,国内由于金融国资平台所需环境、体制等条件尚欠完善,使其职能发挥受到较大限制,但在金融国资监管目标及路径下,对现有实践进行改进,在借鉴淡马锡的同时,试图在汇金模式上有所突破、超越,我国国家及地方金融国资监管体系可有所作为.