美国金融监管改革法案介评

历时一年,经过激烈地争论和妥协,自“大萧条”以来改革力度最大、影响最为深远的金融监管改革法案――《华尔街改革与消费者保护法案2010》最终获得通过.

金融监管改革法案体现的不仅是监管者,更是美国的民众、法律界和学术界对此次金融危机的全面反思.作为美国金融监管史上的里程碑,法案不仅标志着美国金融体系“去监管化”的结束,也为全球金融监管改革树立了新的标准.

法案的由来与构成

美国政府于2009年6月公布了名为《金融监管改革――新基础:重建金融监管》的改革方案,众议院和参议院针对该法案各自提交了详细的金融监管改革法案.12月,众议院通过了全面的金融监管改革法案.2010年5月,参议院通过了多德(参议院银行委员会主席)提交的金融监管改革方案.6月底,两院协商的最终法案以参议院通过的监管改革法案为基础,并加入了一些众议院提出的条款.7月21日,奥巴马总统签署金融监管改革方案,即《华尔街改革与消费者保护法案2010》.

这个法案由16部分构成,共2800多页,对银行、对冲基金、信贷评级机构、交易商、投资咨询机构、上市公司和其他金融机构的运行规则进行了全面的改革与修订.此外,法案要求监管者进一步制订243项规则,进行67个领域的研究和定期发布22份报告.

法案的核心内容主要包括三个方面:第一,有效防范系统性金融风险,提高金融系统稳定性,第二,保护消费者免受金融欺骗与掠夺,第三,采纳“沃尔克规则”,限制大型金融机构的投机易,加强对金融衍生品的监管.

法案设立了新的金融监管机构.法案决定设立金融稳定监管委员会、消费者金融保护局、金融研究办公室和联邦保险办公室,法案还要求撤销储蓄监理署,将其监管权力移交给货币监理署.

法案的主要内容

强调系统性风险的重要性,成立金融稳定监管委员会.金融危机后,加强对系统性风险的监管成为广泛共识,新法案将成立金融稳定监管委员会负责系统性风险的识别与监管.

金融稳定监管委员会的职责是关注、识别、监控大型复杂金融公司的系统性风险,以及与此相关的金融产品和业务.委员会有权决定哪些金融机构可能对金融稳定产生系统性影响,并向联邦储备委员会建议加强对其的监管.得到金融稳定监管委员会三分之二的通过,即可批准联邦储备委员会分拆大型复杂金融机构,或剥离其子公司,金融稳定监管委员须接受政府问责办公室的审计.

为了加强对系统性风险的监控,法案还决定在财政部设立新的金融研究办公室,负责搜集金融数据和经济分析.金融研究办公室每年对金融市场发展、金融稳定等进行评估,并将评估结果单独向国会汇报.

建立有序清算机制,终结“大而不倒”的现象.法案赋予联邦存款保险公司和财政部等在紧急情况下接管即将破产的大型金融机构的权力,从而不会再出现诸如雷曼兄弟公司无序破产及在争议中援助美国国际集团的“大而不倒”案例再次出现.

破产清算由联邦存款保险公司和美联储负总责.公众对金融机构的破产与清算享有知情权,财政部在金融机构进入清算程序后24小时内向国会汇报,60天内向公众公布.

为了使金融监管改革方案获得通过,法案规定大型金融机构提前做出风险拨备,以防止倒闭对纳税人造成的拖累.

加强消费者保护,成立消费者金融保护局.法案决定在美联储下设立消费者金融保护局,确保消费者及时得到关于住房按揭、信用卡和其他金融产品的准确信息,杜绝隐藏费用、掠夺和欺骗等违规行为.

消费者金融保护局每年可动用约5亿美元的预算,而不需要国会的批准.有权对资产超过100亿美元的银行和信贷机构、大型非银行金融机构及所有与抵押贷款有关的机构进行检查.此外,消费者金融保护局将加强联邦和州关于消费者保护的法律,确保个人和机构公正、平等和非歧视地得到信贷.

消费者金融保护局的成立结束了消费者保护职能由多个机构共同承担,出现问题后又无人担责的问题.同时,法案强调消费者金融保护局要加强与银行监管机构的合作,避免加重银行的负担.

扩大美联储权力,同时加强对美联储的审计.美联储作为美国央行,在金融监管中扮演着核心角色,而该法案赋予了美联储更多监管的权力.

这些权力包括:(1)监管范围扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的金融机构,除银行控股公司外,对冲基金、保险公司等非银行金融机构也被纳入监管范围.(2)取消证券交易委员会的联合监管计划,由美联储接替行使对投资银行控股公司进行监管.(3)加强对系统性重要支付、交易和结算的监管,拓展其获取流动性的渠道.(4)修订美联储紧急贷款权力,增强美联储的危机反应能力.(5)对企业高管薪酬进行监督,确保高管薪酬制度不会造成对风险的过度追求.

加强对银行和互助储蓄机构的监管.鉴于储蓄与贷款行业支持过风险巨大的金融创新,并在金融危机中受到重挫,法案将撤销储蓄监理署,并将其权力移交给货币监理署.

法案保留了著名的“沃尔克规则”,但对其内容做了较大地松动.原来的规则限制商业银行的规模,规定单一金融机构在储蓄存款市场上所占份额不得超过10%,但是新法案没有对金融机构规模进行限制.

“沃尔克规则”规定存款受联邦担保的银行不能从事自营交易活动,但是新法案规定银行可保留自营交易业务,允许银行投资对冲基金和私募股权,但资金规模不得高于自身一级资本的3%.

在衍生品交易方面,法案要求银行等控股公司将农产品掉期、能源掉期和多数金属掉期等风险最大的衍生品交易业务拆分到附属公司,其自身可保留利率掉期、外汇掉期和金银掉期等业务.

加强对衍生品和对冲基金的监管.法案要求进一步提高衍生品交易市场的透明度,交易由证券交易委员会和商品期货交易委员会共同监管.

但是,如果证券交易委员会和商品期货交易委员不能就某项监管达成一致,则由金融稳定监管委员会作出最终裁决.衍生品交易要进入交易所市场或电子交易系统,监管者需要提高对大型互换头寸的资本要求,限制某些不合规的交易.

加强对对冲基金的监管,结束“影子金融体系”,弥补监管空白.大型对冲基金、私募股权基金和投资顾问机构必须在证券交易委员会注册,并向其提供交易信息和资产组合信息,从而对其系统性风险进行评估,证券交易委员会将此信息定期向国会汇报.通过提高监管要求中的资产门槛,增强州政府监管部门对对冲基金的监管权力,如果对冲基金具有大规模风险或特殊风险,将同时接受美联储的系统风险监管.

进行抵押贷款改革.此次金融危机始于次级贷款危机,因此,加强对抵押贷款的改革成为本法案的重点之一.

法案为住房抵押贷款制定了新的全国最低风险标准,首次要求贷款发放银行严格核实借款人的收入、信用记录和工作状况,以确保借款人确实有能力偿还住房贷款.

法案严禁银行为让经纪商引导借款人举借高息贷款而向经纪商支付佣金,禁止银行对提前偿还贷款的行为进行惩罚.法案要求对不负责任的贷款建立惩罚机制,同时要求贷款人向消费者最大程度地披露其所需支付的抵押贷款的利率情况.

加强对信贷评级机构的监管,促进对投资者的保护.法案要求加强证监会对信贷评级机构的监管,在证券交易委员会下设立新的信贷评级机构办公室.

同时,法案要求证监会建立一个信用评级征信委员会,负责为银行等金融机构在发行结构性金融产品时安排较为可靠的信用评级怎么写作机构,从而在一定程度上切断衍生品及债券发行机构与评级机构之间的业务关联.

对于争议较大的付费评级,法案要求证券交易委员会确保信用评级费用保持在一个合理的水平,并有权取消“坏”评级机构的注册资格.法案还要求包括联邦存款保险公司在内的机构开发自己的信用评级标准,避免仅依赖评级公司,同时允许投资者对不负责任的评级行为进行诉讼.

实施薪酬与公司治理改革.金融机构高管的薪酬在金融危机中饱受诟病,新法案赋予美联储对企业高管薪酬进行监督的权力,一旦发现薪酬制度使得企业过度追求高风险业务,美联储有权加以干预和阻止.

法案还扩大了股东在高管薪酬和“金降落伞”条款(一种对离职高管的激励机制)上的参与和调整权力,通过高管薪酬和“金降落伞”条款可以对公司的薪酬披露进行检查,并对公司5年内的业绩与薪酬进行比较.法案要求监管者发布并实施金融行业的联合薪酬规则,监管机构可以强行中止金融机构不谨慎的薪酬方案,并要求金融机构披露薪酬结构中所有的激励要素.对于上市公司发放的错误的高管薪酬,证监会拥有对其的追索权.

成立全国性的保险业监管机构.目前,美国对保险业的监管更多的还停留在州政府监管层面上.新法案要求在财政部下新设联邦保险办公室,负责搜集保险行业信息,监管保险行业的系统性风险暴露,并向金融稳定监管委员会定期报告.

由银行承担证券化产品的部分风险.法案对“资产支持证券化”进行了重新定义,强调证券化资产的自我清算功能.

法案要求银行在出售类似抵押贷款证券化产品时需自担5%的信贷风险,出售商业抵押或其他类型资产时可承担少于5%的风险,但允许监管部门对符合某些最低标准的低风险抵押贷款予以监管豁免.法案要求证券化产品的发行者披露更多的资产信息,特别是打包资产的质量,确保他们不会向投资者出售“垃圾”产品.

法案的重要意义

尽管该金融监管改革方案在某些方面仍不够完善,但其重要意义不容忽视.法案几乎涉及到了美国金融业的方方面面,在高管薪酬、风险交易、衍生品、消费信贷乃至贷记卡业务等方面都设定了新的运行规则和监管标准.

法案的通过标志着自上世纪70年代末以来,在“自由主义”倡导下的全球金融监管放松的结束,加强对资本国内与国际流动的监管成为当前新的主题.同时,金融监管法案在加强监管力度的同时并没有否定市场化原则,通过市场化手段加强监管成为本法案的主要亮点,如在政府部门接管濒临破产的金融机构时,“不允许接管方成为该机构股东”的规定即表明政府部门不能过多参与市场经济活动.

该法案还强化了政府问责机制.虽然这种问责机制已在美国运行多年,且政府部门可以通过多种途径向监管机构、立法机构、司法机关以及其他相关部门进行问责,但本法案在扩大监管部门权力的同时,进一步突出了政府问责的作用.无论是新成立的金融稳定监管委员会,还是现在的美联储、证监会等监管机构,都要接受政府问责办公室的问责与审计,并定期向国会报告.

对法案的质疑与分析

对于新的金融监管法案,质疑和支持皆有,对其的质疑主要体现在以下方面.

对监管过度的质疑.该法案存在过度监管,可能会“扼杀”金融业发展.法案将催生许多问责性不强的新机构,有可能限制信贷,对银行业经营发展造成不利影响,进而可能威胁到经济复苏,损害美国经济的竞争力.

对消费者金融保护局的质疑.在法案出台之前,多个监管机构都在履行消费者保护的职能,因此法案成立一个新的机构来进行消费者保护显得有些多余.同时,消费者金融保护局的监管范围过宽、权力过大,且有可能涉及消费者隐私.金融保护局限制了消费者对金融产品的选择,由于公司必须为遵守新规则和标准支付成本,这些成本极有可能被转嫁到消费者身上,从而增加消费者的相关成本.

对金融稳定监管委员会效率的质疑.在实践中,联邦金融机构检查委员会在促进金融监管部门之间的协调一致方面被寄予厚望,但只有5个机构组成的联邦金融机构检查委员会却被认为效率低下.

此外,联合监管的目的是加强对指定金融公司的审慎监管,而此次金融危机显示,在实践中只需一套简单、直接而有力的法则来约束公司的系统性风险即可,尤其是在杠杆率和流动性监管方面更是如此.因此,只需要联邦储备委员会中的理事会作为综合的监管者,在强化规则基础上,通过资本和流动性监管就可以大大减少公司经营中面临的风险.

对真正引起危机的“房利美”和 “房地美”的质疑.“房利美”和“房地美”是引起此次金融危机的真正原因,但法案却并没有对其进行约束.对此,多德表示,“房利美”和“房地美”问题极其复杂,更稳妥的解决办法是未来对其进行单独立法管理.

对美联储目标多重化并承担最大系统性风险的质疑.法案强调了美联储在维持金融稳定、进行系统性风险监管方面的职责和权力,而质疑者认为,在危机发生时,美联储本身的监管效率已经备受质疑,因此其能否同时胜任监控系统性风险和执行货币政策的职能仍有待确认和检验.

对法案在某些操作细节上的质疑.金融怎么写作监督委员会和其他监管机构对系统性风险的监控尚缺乏具体的工具和手段,对金融机构清算时境外分支机构如何通过美国政府的清算流程等还没有详细的规定.此外,法案对银行的资本充足率、杠杆比例和流动性限制都没有具体的规定,这就为监管机构留下了“寻租”的空间.

对法案的简单评价

尽管对美国金融监管改革方案仍存在很多的质疑,但该法案必将对美国乃至全球的金融监管产生深刻影响,成为全球又一轮金融监管改革的起点.它所倡导的“坚持监管的全面覆盖,把美联储打造为系统性风险监管者,加强对系统性重要金融机构监管”的理念也必将被其他国家学习和借鉴.

相比美国,我国的金融监管体系还不成熟――利率未完全市场化、银行业未实现完全意义上的公司治理等.我国的现实决定了美国的监管模式在我国实践中的适用性不强,但美国金融监管改革提出的“加强系统性风险监管,明确政府在危机救助中的责任与程序,加强宏观审慎监管”等理念对正在融入全球化进程的中国金融监管具有十分重要的启发.

(作者单位:中国社会科学院金融研究所)