借贷管制与金融自由

摘 要 ：在商业银行贷款行为日益市场化的今天,贷款仍是商业银行最主要的资产业务之一.随着现代经济与金融的飞速发展,各个金融机构的信贷规模迅速发展扩大,但同时带来的负面影响则是其贷款的风险越来越大,安全系数越来越小.随着全球金融一体化的发展和我国加入WTO,我国金融市场上的不确定因素急剧增加,特别是商业银行的经营管理将面临越来越严峻的考验.是继续加强对贷款的管制,还是顺应金融自由化的浪潮而放松管制,很难有明确划一的答案.本文拟通过对现行商业银行贷款在实体与程序方面所作限制的介绍与分析,找出借贷管制与金融自由化的连接点.

关 键 词 ：借贷管制；金融自由；贷款

中图分类号：F830.51

文献标识码：A

文章编号：1003-9031(2007)07-0018-04

一、对贷款集中风险的管制

(一)对贷款集中风险进行限制的原因

贷款集中风险主要表现为以下几种形式：过分集中于某个或某几个客户；过分集中于某一类型的客户；过分集中于某一行业或部门；过分集中于某一地区；过分集中于某一贷款品种等.研究表明,贷款过分集中已经成为世界银行危机发生的经常性原因.如1984年英国约翰逊•,马林银行的倒闭,就是缘于它对单个借款者的放款数量远远超过公认的限额.因此,各国或地区都普遍重视对银行贷款集中的限制.

贷款集中程度管制一般指监管当局对银行向单一贷款者发放的贷款做出的限制.银行界常说：“不要将所有鸡蛋放在一个篮子里”,即对集中贷款限制的实质在于限制银行贷款风险过度集中,使贷款风险得以合理分散.另外,防止银行在贷款中出现“歧视”、保证不同客户在相同条件下获得资金支持的机会均等,也是银行贷款集中实行监管的又一目的.各国或地区对贷款集中程度管制的方式通常是在法律上规定单一借款者的贷款占银行资本的最高比例,超过这个数值,银行就必须追加资本.从这点上看,贷款集中程度管制可视作资本充足性管制的延伸或发展.

各国对贷款集中风险监管的价值定位主要有两大目标,一是安全,一是公平.所谓安全,就是监管要有利于分散风险,目的在于避免由于相关借款人或行业发生的危机,导致银行出现信用危机甚至倒闭,从而威胁整个金融体系的安全.所谓公平就是寻求利益分散,创造合理的公平的利用信用资源的金融环境,限制银行给予与其有特殊关系的客户以特别优惠的待遇或条件宽松的放款,以保证不同行业的不同企业具有平等的借款机会,创造公平的市场竞争环境.因此,即使在金融自由化的趋势下,各国仍会对贷款的集中程度进行管制.

(二)我国对贷款集中度管制的现状与存在问题

我国对贷款集中程度的管制也非常重视.《商业银行法》第39条规定：“对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过百分之十.”同时,《商业银行资产负债管理暂行监控指标》进一步指出,对最大十家客户发放的贷款总额与各项资本总额的比例不得超过50%.《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》对银行内部人和关联机构贷款集中做了特别规定.《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》对银行贷款集中的内部控制作了详细规定.最后,《关于进一步加强产业政策和信贷政策协调配合控制信贷风险有关问题的通知》,就产业政策与信贷政策的协调配合,推进产业结构优化升级、防范贷款行业集中风险作了原则性规定.

与其它国家和地区相比,我国《商业银行法》规定的比例(10%)是较低的.因此也有学者提出这一比例规定过于严格.事实上,这并不意味着我国对银行贷款集中程度的管制就更为严格.其中的原因在于我国法律上没有明确界定单一借款者的含义,一般将单一借款者视作一个自然人或法人.而随着现代企业制度的建立,控股公司、关联企业大量出现,仅仅以单一个体判断单一借款者已远不能满足银行风险管理的需要,因为风险在股权、业务或财务密切相关的借款者之间是不可分割和难以分散的.我国《商业银行法》仅用“同一借款人”来代替集中贷款人,其范围界定较为模糊.虽然《商业银行集团客户授信业务风险指引》有了较详细的规定,但该指引还算不上部门规章,其效力层次相当低,也仅具有窗口指导的作用.此外,“贷款”的界定过于简单.《商业银行法》对贷款集中限制中的“贷款”没有做出明确的界定.《贷款通则》仅将“贷款”的范围限定为信用贷款、担保贷款和票据贴现.这种限定已不能适应业务创新的需要.有些信贷业务与贷款并无本质区别,不应该排除在贷款集中管理的控制之外,比如透支业务、贸易融资等.另外,我国金融实践并没有将贷款与授信等同起来,而是将贷款作为授信的一个子项.《关联交易管理办法》将授信界定为：商业银行向客户直接提供资金支持,或者对客户在有关经济活动中可能产生的赔偿、支付责任作出担保,包括贷款、贷款承诺、承兑、贴现、证券回购、贸易融资、保理、信用证、保函、透支、拆借、担保等表内业务.该办法将所有授信都纳入内部人与关联机构贷款集中风险限制的范围,这就造成了与《商业银行法》、《贷款通则》一定程度上的矛盾.[1]

另一方面,同国际上的做法相比,我国的贷款集中程度管制没有考虑例外情况,因而缺乏灵活性和合理性.事实上,对政府的贷款、有合格抵押品的贷款等,被公认为安全性是很高的,在测量贷款集中风险时理应予以适当扣除.因此,我国实行贷款集中程度管制还需视不同贷款的不同风险,规定一些管制的例外情况.

综上所述,虽然我国在贷款集中程度上作了管制,同时在比例上显现了较为严格的控制.但事实上,我国目前对该项目的管制存在很大的漏洞.若要顺应金融自由化而逐步提高控制比例,则首要问题是对概念的明确化,同时规定一些例外情况.

二、对贷款利率的管制

(一)金融业开放前我国对贷款利率的管制

在中国这样的发展中国家,资金始终是高度稀缺的,而经济的发展又产生了企业和个人对于资金的庞大需求.由于金融管制的存在,银行垄断了资金的配置权力.在资金供给垄断、而资金需求又远远大于供给的情况下,一般会导致资金上涨,即贷款利率上升,以增加资金供给.而长期以来,银行的利率在很大程度上是由国家规制的,各商业银行缺少利率的自主浮动权力.

虽然外币贷款利率已经于2000年9月实现市场化,但对商业银行来说,在其资产中占绝对统治地位的人民币资产长期以来仍是由国家统一定价的商品,人民币利率一直受到人民银行的严格管制,法定利率仍然被人民银行作为最重要的货币政策工具之一.对于贷款利率,商业银行可以在法定利率的基础上实行有限度的浮动,人民银行既规定了最高上浮幅度,又规定了最大下浮幅度.自1998年以来人民银行已连续3次调高商业银行对企业贷款利率的上浮幅度,各商业银行对企业贷款利率最多可在法定贷款利率基础上上浮70%,但是该调整幅度直到2004年年初才开始实行.[2]而在此之前,商业银行对企业贷款利率上浮比例必须根据企业规模大小分别确定,其中对中小企业贷款利率最多可在法定贷款利率基础上上浮30%,对大型企业贷款最高仅可上浮10%,但是对于贷款利率的下浮比例多年以来均未有突破,至今仍控制在10%的最大限度以内.正是由于长期的利率管制导致了我国商业银行普遍缺乏贷款定价的实践经验,贷款定价管理十分薄弱.[3]

(二)金融业开放后我国对利率管制的现状

2004年10月29日,人民银行宣布放开企业贷款利率的上限,进一步推进利率市场化,这是中国加入WTO以来的又一项重大的金融政策调整.

贷款利率上限的取消,赋予了商业银行通过风险溢价覆盖高风险贷款的自主权,有利于其对小企业开展贷款业务.从国际经验看,凡是能较好地满足小企业融资需求的国家,无不实现了贷款利率的自由化.在主要金融机构的贷款利率取消之后,金融机构可以根据不同行业、不同企业的风险状况,例如是否属于高风险的过热行业、是否属于过热行业中效率相对较高的企业等等,实行差别化的利率,就起到了用市场化的手段进行资源优化配置的目的.

但在商业银行开放贷款利率上限的同时,问题也会随之而来,由于经验不足、风险数据积累的时间短、相关政策不配套等原因,实际运作的情况并不理想.因此,即使在金融自由化的同时,仍不能放弃金融监管,如从完善风险管理原则及激励约束机制入手,借鉴国际先进经验,以便更好地开拓贷款业务.有学者在金融深化理论基础上,结合信息不对称条件下金融领域的“道德风险”、“逆向选择”等问题,提出了金融约束论,主张在宏观经济稳定、通货膨胀率低等前提下,通过适当的控制措施,如通过对存贷款利率加以控制等措施,使风险能够被控制在一定范围,以提高金融体系的运行效率.

由于利率是宏观经济变量中最敏感、最重要的一个要素,不到条件成熟,不易完全放松对它的控制和管理.即使是西方经济发达国家在经济发展到相对较高水平时,还仍然或多或少地保持着对利率的控制.另一方面,如果对利率实行低水平的严格管制,将会影响到货币政策作用的发挥、金融体制改革的进程以及宏观经济的健康运行.[4]因此,实施贷款利率灵活政策,即适度的放开与适度的管制相结合,是十分必要的.

三、对贷款程序的管制

(一)我国对贷款程序管制的相关规定

中国人民银行于1996年8月1日颁布实施了《贷款通则》,对商业银行的贷款程序和贷款管理责任作了较为全面、严格的规定,主要内容有：(1)放贷前,要对每一个借款人的信用等级进行评估.(2)对每一笔贷款要进行贷前调查、贷中审查和贷后检查.贷款实行审贷分离制,贷款调查评估人员负责贷款前的调查评估,承担调查失误和评估失准的责任；贷款审查人员负责贷款风险的审查,承担审查失误的责任；贷款发放人员负责贷后的检查和清收,承担检查失误、清收不力的责任.(3)贷款管理实行行长负责制,各级行长在授权范围内对贷款的发放和收回负全部责任.(4)建立贷款分级审批制,贷款银行根据业务量大小、管理水平和贷款风险确定各级分支机构的审批权限,超过审批权限的贷款,应当报上级审批.(5)建立和健全贷款工作岗位责任制,各级贷款管理部门应将贷款管理的每一个环节的管理责任落实到部门、岗位、个人.(6)建立离职审计制,贷款管理人员在调离原工作岗位时,应当对其在任职期间和权限内所发放的贷款风险情况进行审计.

中国人民银行通过《贷款通则》作出的控制贷款风险的制度安排虽然从外观上似乎很严格,而且在贷款实践中,大多数商业银行也都从形式上按照该《通则》规定的程序进行操作,但并没有达到预期的控制风险的目标.原因之一是银行放贷重形式审查,而轻考核内容.

商业银行发放贷款,实行审贷分离,分级审批制度,这是控制信贷风险的有效制约机制,但如何防止审贷分离带来的低效率,以及防止形式上的分级审批,还需要细化.

(二)审贷权在贷款过程中起重要作用

在商业银行对贷款进行的管制的程序设计中,审贷权扮演了十分重要的角色.商业银行往往根据各地区金融发展的实际情况上收或者下放审贷权.

例如,近年来由于各国有商业银行在县域的金融机构规模逐步萎缩,信贷权限上收,限制贷款对象,把资金转移上存,使县域中小企业、民营经济等融资难度加大.在经营资源有限的情况下,主要商业银行纷纷退出经营成本和风险较高而利润较低的小企业信贷市场,以集中资源夺取效益较好的大企业.此外,基层网点贷款权限的上收进一步限制小企业信贷业务的拓展.而且日渐严格的授信问责制在一定程度影响了银行发放小企业贷款的积极性.

而到了2006年,商业银行根据中小企业“贷款难”的现状,逐渐扩大对基层行的授权.如建行在风险管理体制健全的基础上,逐渐扩大对基层行的授权,下放中小企业贷款审批权,客户经理和风险经理(或审批人)签字就能操作.工行在2006年8月同意向重庆10个试点支行下放小企业贷款审批权,这是工行在数年前上收支行的信贷审批权后第一次向下放权.

(三)贷款程序监管的利弊

事实上,诸如审贷权等一系列贷款监管措施都是为了防范银行在贷款过程中所面临的风险.商业银行在放贷过程中会涉及到对借款人资质和偿债能力的调查,贷款的审批、借款合同的签订、借款的使用情况、借款人经营状况的、贷款的回收等诸多环节.在实践中,如果有一个环节出纰漏,就有可能使该笔贷款成为坏账.

就我国而言,并不是因为金融自由化就要放松甚至取消程序上的一系列限制.而是应当在掌握程序的同时,从形式层面过渡到实质层面,如建立有效的贷款审批与发放的制约机制,加强对借款人信用风险的分析手段和度量方法,制定科学的风险利润业绩考核标准等等.[5]

四、贷款管制与金融自由化的冲突与契合

金融自由化并不否认金融监管,而且还要加强金融监管.怎样做到既加强金融监管又不至于使金融自由化改革的成果付诸东流,是一个令监管当局大伤脑筋的问题.20余年来,审慎的金融监管思想不仅在理论上日趋成熟,而且已成功用于各国的金融监管实践.在金融自由化的环境下,监管更显必要.在不完备的监管框架下,银行经理可能会由于利率管制的解除等条件发放过量的风险贷款.很多国家在银行部门引入竞争机制和赋予银行自主权的同时,却没有采取措施控制这些相反的激励.这一点成为金融自由化后发生金融危机的主要原因之一.

金融监管最基本的理论依据来自于现代经济学关于市场失灵的论述.按照这一理论,市场机制并不是万能的,在市场失灵的情况下,应当发挥政府这一“看得见的手”的作用.而金融领域作为整个经济体系的重要组成部分,不可避免地存在着市场失灵问题,外部力量的介入监管就势在必然.金融体系正的外部性,是金融机构正常地发挥金融相似度检测的职能,以便通过提高储蓄和投资的数量规模及效率来怎么写作于经济增长.反之,金融机构的破产倒闭及其连锁性反应将通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础,这就是金融体系的负的外部性效应.根据科斯定理的有关结论,外部性不可能通过市场机制的自由交换得以消除.因此,需要一种市场以外的力量介入来限制金融体系的负的外部性影响.[6]

金融市场中,金融自由表现为业务创新、规避监管和追求利润等行为,是金融市场发展的动力.经验证明,要使金融自由化获得成功,至少必须具备两个前提条件：宏观经济稳定和适当的银行监管.

主张金融自由化并不是否定金融监管,规范化与自由化并驾齐驱的金融改革才是稳健的改革.在那些实行金融自由化的国家,对利率水平和结构、汇率水平和波动、资本流入和流出、金融机构的业务范围、金融机构信贷总量及投向仍有一定的限制.对于中国,在推进金融自由化改革的同时,金融监管改革的努力方向在于：金融监管非行政化；金融监管的功能化；金融监管的综合化.[7]