危机后德国金融监管改革述评

摘 要 ：金融危机暴露了现行金融监管制度存在的问题从而引发各国监管改革行动.德国的监管改革是弥补监管漏洞为主的局部修正,包括修改风险管理的最低要求、改革金融市场监管工具、加强金融市场监管力度、探索前沿金融工具定值模型、加强国际监管合作、加强宏观审慎监管等六个方面.通过改革,德国加强监管力度,继续强调风险防范的监管目标,并借以强化其在国际金融体系中的地位和影响力,德国监管变化对我国的金融监管改革具有重要的启示意义.

关 键 词 ：德国；金融监管改革；监管合作

文章编号：1003-4625(2010)03-0023-05

中图分类号：F830.2

文献标识码：A

较之美国,德国以及整个欧洲国家的资产证券化程度并不高.此次危机对德国等欧洲国家造成巨大影响并非欧洲本土金融问题,而是由于美国次贷类资产证券化产品是欧洲主要投资对象之一,包括德国在内的欧洲大型跨国银行集团对美国次投资级别企业的贷款比重很高,因此欧洲在此次危机中蒙受巨大损失.金融危机爆发之后,为了救助日益陷入困境的德国银行业,提升金融市场信心.德国政府在2008年10月颁布了稳定金融市场的一揽子救助计划,其核心是通过一项总额4700亿欧元的金融救援方案,设立一个金融市场稳定基金,其中4000亿欧元用于银行间借贷担保,其余部分用于为银行直接贷款.在采取危机应对措施之后,德国开始反思金融监管漏洞,修正有关监管要求,加强监管力度.

一、危机后德国金融监管改革与发展方向

长期以来,德国一直坚持混业经营模式,全能银行在德国金融体系占据主导地位.银行贷款一直是非金融企业外源融资的最主要途径,股票市场规模相对较小,居民家庭资产主要以银行存款的形式存在.自2002年以来,德国联邦金融监管局一直作为德国最主要的综合性金融监管机构,全面负责银行、证券和保险业的监管.此外,德国央行――德国联邦银行(Bundesbank)和联邦金融监管局按照有关法律规定共同负责银行监管职责.对于整个监管体系而言,德国金融监管采取内部监管(即自我监管)与外部监管(即社会监管与联邦银行、联邦金融监管局监管)相结合的模式.此外,德国联邦审计院、社会审计机构以及行业协会也按照法律规定和行业规定对金融业实行社会监管职能.

具体而言,此次金融危机之后,德国关于加强金融监管的主张体现在以下几个方面：

(一)修改风险管理的最低要求,提高金融机构自身抵御风险的能力

德国在加强对金融机构风险监管主要基于危机后由德国、法国、美国等七个发达国家组成的高级监管小组向金融稳定董事会(Financial Stability Board,FSB)对金融机构风险管理存在的问题的总结.该报告通过对多家银行机构的调查而归纳了此次危机中对于公司在公司治理、公司管理以及风险管理方面存在的种种不足,主要包括：第一,在流动性风险方面,金融机构的运行模式过多依赖具有高杠杆作用的担保金融市场的资金支持,这种模式暴露了对集中头寸流动性风险评估的不切实际性和对在压力条件下从担保市场获得融资的发生意外减少的不可预测性；第二,高层管理者在建立、衡量和维持本机构对于风险的可接受程度水平方面的缺乏；第三,奖励计划与金融机构的控制目标之间存在冲突；第四,技术基础设施的不充分和不完整阻碍了风险识别和衡量；第五,对风险承担者施加影响的制度安排使机构缺乏独立风险管理者和控制人员.

尽管2005年德国全面引入金融机构的风险管理的最低要求(MaRisk),但是金融危机对金融企业的风险管理提出了新的要求,为了更好地贯彻金融稳定董事会的有关机构风险管理的有关建议,目前德国由来自金融机构、审计机关、行业协会和监管当局等的专家和代表组成的风险管理小组积极制定有关风险管理的最低要求的修改计划,2009年联邦金融监管局公布了风险管理最低要求的修改草案开始征询意见.2009年12月31日德国的金融机构将开始执行新的风险管理最低要求.在风险管理的最低要求的修改中,德国更加重视对于集中风险(Con-centration Risk)的关注程度,特别强调对于流动性风险管理的重要性,对于巴塞尔委员会由于流动性风险的各项建议,以及欧盟关于《资本金要求指令》的修改内容都将纳入考虑中.此外,建立良好的支付体系以及在外部评级基础上信誉评级等内容也是风险管理最低要求的考虑内容.具体内容包括：

第一,强调金融机构的风险压力测试要求.要求所有机构在识别风险的基础上必须进行风险压力测试,对于贷款集中风险的压力测试需要给予特别关照.风险管理的最低要求的修改还包括风险压力测试内容,要求压力测试不仅要有助于金融机构评估在未明确的非正常事件中遭受冲击的可能性,更要成为数量风险模型中补偿赤字的重要手段.银行必须积极管理和监控流动性风险以保证在早期识别流动性短缺带来的风险,必须对针对风险集中而发生损失的情形制定风险管理策略,监管当局提高银行集团范围的风险管理要求,要求金融机构在整个银行集团的基础上建立统一的风险管理策略,而不能简单地在每个分支机构的基础上表明自身具备充分的风险管理能力.

第二,赋予机构监管董事会更多的风险监管权力.新的风险管理的最低要求强调机构风险管理与监管董事会的互动关系,监管董事会将具有直接从机构内部审计部门获得有关信息的权力,并更好行使监管职能.

第三,明确银行薪酬制度的规定.德国认为此次危机的部分原因来自银行过于强调短期利润的薪酬制度.在新的银行薪酬制度中规定银行的短期利润将不再成为银行高风险部门职员薪酬的主要考虑因素.这些职员的薪酬应当建立在机构单元的利润率和整个集团的利润率的基础上,薪酬体系要避免奖金与所承担的风险不匹配的情况.如果某项业务被证明风险过大,原来发放的奖金将被部分或全部收回.

(二)改革金融市场监管工具,加强金融监管力度和监管有效性

除了在上述关于金融机构风险管理的最低要求的修改中明确表明要赋予监管当局更多的监管权力,德国财政部在2008年4月提出了加强金融监管的草案,认为金融危机表明现存的金融市场监管工具在金融监管方面的作用是不充分的,因此需要修改《银行法》和《保险法》,改革金融市场监管工具,提高金融监管的有效性.在新方案中,联邦金融监管局被赋予了更加充分的监管权限,具体措施包括：

第一,建立灵活资本充足比率要求,形成逆周期性资金缓冲机制.如果金融机构资本充足率不能得到保证,或者风险承受能力不确定时,联邦金融监管局有权要求其提高自有资金比率；此外,如果金融机构业务组织混乱,且无法提供改善措施的情况下,监管当局可以提高其自有资金比率.通过这样的方式把机构周期性发展的自有资金比率纳入考虑中,预 先建立资金缓冲,以应对经营不善时对资本金的需求.监管当局更加重视流动性风险,对于不能保证流动性充足性的机构,监管当局同样可以提高对其流动性比率要求.

第二,监控金融机构杠杆比率,建立相应的报告机制.对于金融机构的杠杆率,监管当局要求机构每年汇报一次,并在杠杆比率发生改变的时候,立刻汇报监管当局.

第三,干预信贷与利润分配,加强早期预防性监管力度.德国认为此次危机的蔓延暴露出监管当局在问题发生的早期,没有干预金融机构的相关监管措施.因此,德国将赋予监管当局在发融机构存在无法执行相关监管要求的威胁时,可以干预其信贷和利润分配行为.此外,在必要时监管当局还具有干预股权工具(equity instruments)支付权力.

第三,干预银行集团分支机构之间的支付行为,防止歧视性资金撤离.目前德国对《银行法》进行修改,正在考虑在出融危机的情形下,金融监管当局有权禁止或者限制银行集团出于歧视出现问题的银行而进行支付转移.

(三)加强金融市场监管力度,强调对投资者和存款者的保护

在2008年9月,为了应对金融危机对德国金融市场的冲击,联邦金融监管局首次禁止对11家金融机构股票的卖空行为以及卖出期权等,这项限制措施一直延续到2009年5月31日,在金融危机的非常时期有力地稳定了金融市场,防止相关证券的市场操纵行为,有利于金融市场的公平定价.

2009年初,德国内阁提出修改《存款担保和投资人补偿法案》(Deposit Guarantee and Investor Compensation Act,EAEG),主要是关于提高存款保护标准以及缩短偿还期限的规定.对于存款担保上限由过去的最高为2万欧元提高到5万欧元,到2010年12月31日开始,存款担保上限还将提高到10万欧元.此外,存款者将承担10％的损失将被废止,偿还期限缩短到30天.此外,此次修改还试图加强有关补偿资金的早期风险识别和预防损失的监管措施,补偿资金将要接受机构更严格的审计,审计的频率和强度将取决机构所承受的违约风险.

2009年2月,德国内阁还通过了关于债券立法的修改,强调对投资人的保护.主要内容包括,目前监管内容已经包括通过证券机构对顾客投资建议的记录要求来掌握是否存在随意建议的行为.在今后的改革中,如果存在这样的行为,顾客通常具有三年,最长可至10年的追诉时效,这一时效的始点从顾客意识到存在投资建议的随意性开始.

(四)反思现行会计制度缺陷,探索前沿金融工具定价模型

危机的爆发使德国意识到现行会计监管制度存在的问题,德国联邦金融监管局已经开始组织金融机构以及审计专家探讨有关金融工具的定价的各种方法,其结论是认为对未来预期扣除后的支付流量基础上的金融工具定价表现出富有信息含量；利用专门的价值导向的模型可以调整在危机中表现出的各种影响,例如,增加流动性风险溢价的波动性等.尽管由于危机引起的市场数据的过度反应没有全部纳入金融工具定值中,但是市场定价的重要性已经得到各方的一致赞同,金融机构风险管理的主观预测无法替代客观市场数据.价值导向的模型的另一重要优点是其建立在可以转化为纯市场定值的市场相关数据基础上.2008年12月,德国已经将讨论的有关定价程序提交欧盟.

(五)加强国际监管合作,促成国际监管与国内监管改革的相结合

危机使各国充分认识到大型金融集团的出现扩大了危机的蔓延范围,从而提高了出现系统性风险的可能,因此加强国际监管合作成为危机后发达国家金融协调合作的重要内容之一.作为全球第三大经济强国,德国是欧盟成员国中最有影响力的国家,也是世界重要国际组织的主要成员,因此必然成为危机后金融监管改革的主要倡导者,与此同时德国也将国际监管改革的主要内容与本国监管改革相结合.在欧盟监管改革过程中,虽然德法主张的改革方案获得欧盟理事会的最终通过,但作为非欧元国家的英国,在初期曾强烈反对该方案,其原因在于不愿德法等国家通过欧盟机构过多干预其金融市场及监管.危机后在关于国际监管改革的讨论中,作为主张加强风险防范的主要代表国之一,德国通过金融稳定董事会、G20国以及在欧盟的影响力,不断将本国对于监管理念、会计制度改革等方面的意见上升为国际层面,借以提升其在国际金融体系中的影响力.

1.加强欧盟国家的监管合作,消除泛欧集团的监管套利

随着欧洲一体化的逐渐加深,泛欧银行集团已成为欧元区银行业的主要发展模式,对于跨境银行监管,欧盟国家认为由于没有完全一致的监管方法,各国监管的差异存在明显漏洞.对于这样的跨境监管,欧洲国家监管当局通常与欧洲东道国建立标准支持要求(Standing Request of Assistance)或达成共同监督计划(mon Oversight Programm)来实现对跨境分支机构的共同监管,其中前者给予东道国一定比例的监管权,而后者则通过对两国监管措施的协同和对监管职责的合理划分而实现东道国和母国对分支机构实行共同监管2008年德国联邦金融监管局与英国金融怎么写作局(FSA)达成了共同监督计划.根据该协议,德国联邦金融监管局可以根据充分地对在英国资本市场发挥重要作用的德国信贷机构在伦敦的分支机构进行监管,从而消除了这类机构利用两国之间较为有利的监管条例而进行监管套利的行为.目前德国与法国、意大利和西班牙等欧洲主要国家的共同监督计划的协议正在商谈之中.

2.作为金融稳定论坛主要成员,参与机构风险管理调查报告

危机发生后,在2008年3月和2009年的10月,德国、美国、英国、日本等七国的监管当局共同关于危机的核心――融资与流动性风险问题,以提高金融怎么写作业的风险管理问题的报告,报告对危机中金融机构面临的融资和流动性风险作了详细的调查和分析,并归纳了调查企业对风险管理操作的建议,供金融稳定董事会作进一步的讨论.该报告也是德国对于加强金融机构风险监管的主要依据之一.

3.作为G20国集团的主要成员,积极促进国际金融监管改革

在G20国的峰会上,德国作为欧洲国家的重要代言人,一直是金融监管改革的积极支持者,积极主张加强审慎监管、加强风险管理、提高市场透明度以及促进市场公正性、改革金融机构薪酬制度以及消除顺周期等等方面的监管改革.这些监管改革的主张也可以从其国内加强监管的内容中得以体现.

(六)加强宏观审慎监管力度,酝酿金融监管当局职能的重新分配

欧盟国家在过去的监管安排中仅仅强调微观审慎监管,对于宏观审慎监管的关注较少；危机后欧盟认识到宏观审慎监管不仅要涉及所有金融部门,更要放在整个宏观经济的大背景下加强考虑；不仅每 个成员国应当加强宏观审慎监管,在欧盟层面同样需要重视.因此,欧盟在危机后推出的金融监管改革强调了宏观审慎监管在监管体系的重要性,并单独设立了欧盟系统风险委员会监控和评估整个金融体系中威胁金融稳定的风险.2009年9月的欧盟委员会正式提出了《关于赋予欧洲银行在欧洲系统风险委员会中的特定任务》的提案,正式明确了欧洲银行的特殊地位.

在现行金融监管体系中,德国联邦银行在货币政策、支付清算以及流动性的提供等方面具有的特殊作用决定了联邦银行在银行监管以及审慎监管方面的重要作用.具体可以归纳为四个方面：第一,有关银行总规则和监管制度制定方面；第二,对银行的日常监管方面；第三,审慎性审计方面；第四,关于审慎监管领域的国际合作方面.

目前为了响应欧盟对宏观审慎监管的重视以及央行在其中的特殊作用,德国在加强微观审慎监管的力度的同时,开始强调央行在宏观审视监管方面的作用.2009年10月2日,德国央行建议改革金融监管体系,有央行全面负责银行业监管,金融监管局应融入央行的监管中,并尊重央行的独立性.10月8日德国新执政联盟向外界宣布,联盟党和党已经同意由央行全权负责德国的银行监管,以保护消费者和防止金融危机重演为重点.在监管职能划分上,德国央行将负责机构监管,联邦金融监管局将负责市场监管,由此,联邦金融监管局的权限将被大大削弱.目前这一改革方案尚未最终确定.

二、对德国金融监管改革的评价

(一)加大金融监管力度,重申以风险防范为主导的监管目标

德国一向非常重视对金融风险的监管.首先,在联邦金融管理的监管目标中,把“确保德国金融体系的正常运行、稳定和完善”作为监管目标的首要位置,也暗含对于风险监管的重视.其次,在银行监管的内容涉及各种可能出现的金融风险；对金融机构的准人要求以及对银行的“风险管理的最低要求”也反映出监管当局对于风险监管的重视.再次,德国银行监管对大银行分支机构实行“并账管理”,德国银行和联邦金融监管局在对大银行的监管中,除要求各大银行必须建立内部自我约束机制和内部监控体系以防范风险外,还要求各大银行将国内外各分支机构及银行集团的资本、资产及负债进行汇总,从整体上对其资本充足率、资产质量、抵御风险的能力、债务清偿能力、资产的流动性等进行定期的分析评价,从而加强对银行风险的控制.最后,德国银行监管两大支柱一是资本金要求,二是全面的监管过程,涉及了从许可证制度到银行披露的全部环节,其核心也是对银行风险管理的重视,而对于银行经营业务的限制、投资组合,存款利率上限以及银行分支结构的限制等在监管中并不占主要作用.

在美国为主导的放松管制的潮流影响下,为了加快金融市场发展,确保德国在国际金融市场中的地位,德国在近年来也出台过有关放松监管的法律条例.此次危机后,德国开始反复重申加强风险防范的金融监管理念,推行了对金融机构的风险管理的最低要求、改革金融监管工具、加强市场监管力度等措施,使德国金融监管继续以往的重视风险管理的监管模式,并加强监管力度.

(二)继续推进德国与欧盟监管要求趋于一致,促进欧盟监管一体化

自1991年之后的德国对其最重要的监管依据――《银行法》的几次修改都是基于欧盟一体化进程的加快和欧元计划的启动,欧盟层面的金融监管一体化进程也在逐步加强,因此德国开始修改本国金融立法,使其符合欧盟法律的要求.随着欧元的成立、欧盟一体化进程的加快而增强,一方面德国通过欧盟的协调机制把本国的金融监管理念和要求上升为欧盟层面的金融监管要求,另一方面欧盟金融监管一体化改革的深入也将欧盟一体化监管要求传达到德国层面,从而使德国的金融监管与欧盟监管要求日趋一致.例如,欧盟《2000年银行指令》要求成员国银行监管当局在向申请人发放银行许可证之前必须审查申请人的经营资格,审查内容主要包括资本金最低要求、金融机构的章程、管理人员资格等,而这些监管要求与德国《银行法》对银行的准人要求基本一致.其他诸如银行业务范围、对金融市场透明度的要求等都基本一致.

此次危机之后德国的金融监管改革并非如欧盟那样推出一系列的金融改革措施,而是通过结合本国法规,以贯彻欧盟监管改革的方式来实现对监管体制的完善,例如,《存款担保和投资人补偿法案》的修改是为了响应欧盟2008年10月对《欧盟存款担保计划指令》(EU Deposit Guarantee Schemes Direc-tive)的修改；对金融机构最低风险管理要求的修改也参照了欧盟危机后关于《资本金要求指令》的修改内容；加强欧盟国家的监管合作同样也可以在欧盟监管改革中找到相应内容.因此,就监管而言,危机的来临在很大程度将会加速欧盟的一体化进程.

三、对中国金融监管改革的启示

(一)加强对机构风险监管,实现市场与监管的平衡

虽然我国重视监管的理念在维护金融稳定方面取得了较好的成绩,使中国并不健全的金融体系在亚洲金融危机和本次金融危机中都经受住了历史的考验.但在实际的监管操作中,我国对金融机构日常经营的风险性监管尚不规范和完善.虽然在金融机构的准人许可、资本充足等方面实行了相应的监管,但是较为忽视对金融机构日常的业务运营、资产质量和财务盈亏状况、薪酬制度缺乏相应的监管措施,更没有像德国那样系统全面制定金融机构的“最低风险管理要求”的规定.德国重申机构风险管理的主张说明了对金融机构风险监管的重要性,如何在发挥金融创新作用的同时加强对机构有效的风险监管,是我国和其他国家共同需要妥善解决的问题.此外,混业经营目前在我国银行、证券和保险业务边界日趋模糊,如何在对机构市场经营的合规性监管的同时,依照德国加强风险监管,也是我们可以借鉴的方面.

(二)加强金融监管的国际合作,重视对跨国金融集团的监管

此次金融危机在欧洲的蔓延,与欧洲国家监管者由于利益冲突未能坦诚沟通,共同寻找解决办法,监管者之间的信息沟通远未能达到最优有着紧密联系.因此,德国在危机后进一步加强了与欧盟国家的监管合作力度,形成了较为紧密的监管合作方式.虽然我国在此次金融危机中由于与美国等发达国家的金融关联度并不十分紧密,此次危机我国在金融业方面几乎没有受到影响,但是全球化经济下的中国金融发展必然最终实现资本项目的对外开放和全面开放的金融业.在日趋紧密的国际金融联系中,如何加强监管合作,消除由于监管差异而造成的监管套利、防范金融关联度加大而增加了系统性风险积累与扩散,仅靠一个监管当局无法实现的.因此,借鉴德国与他国的监管合作行动,充分汲取消除监管漏洞的经验,从防范系统性风险的角度重视对跨国金融集团的监管,有助于贯彻我国“走出去”战略和实现我国在对外开放条件下的金融体系安全与稳定.

(三)积极探索监管前沿理论,提升国际地位与影响力

货币主权的丧失、经济表现上的不尽如人意以及语言弱势的影响,德国在国际经济体系中的影响力日趋减弱.危机发生之前,由于美国的金融结构模式在资源配置、促进经济等方面对全球金融变革产生巨大影响,尽管在对待《新巴塞尔资本协定》,德国在强调防范金融风险中的重要性方面的很多努力均因为英美的反对而未被重视.从危机后德国的金融监管改革中可以看到,德国在积极寻找监管漏洞,重新调整监管政策的同时,也积极利用监管改革的契机,在欧盟层面上和国际层面上积极推行加强监管的主张,借机打击英国在欧盟的金融中心的地位,反对美国金融市场主导下的放松管制的监管模式,从而提升其国际地位和国际影响力.

对于我国而言,也应当充分把握展示自我能力的机会,利用监管改革之机,提升自我的国际影响力.尽管随着我国经济实力的增强以及对全球经济发展的巨大贡献,我国在国际舞台上的地位和影响力与日俱增,但是必须承认由于经济实力的差距和欧美国家在国际货币体系中的主导地位,使得我国在国际舞台上发挥的作用仍然相对有限.对此我国正在努力试图改善这样的局面,例如,危机对全球的影响引发了关于国际货币体系改革的争议,对此主席在2008年11月15日出席20国集团金融峰会时表达了“改善国际货币体系,稳步推进国际货币多元化”的强烈诉求,并适时提出“超主权货币”和人民币国际化的改革措施.在金融监管改革方面,我国同样应当积极探索监管理论,在宏观审慎监管、国际会计制度改革以及银行风险管理等各个方面提出自己的意见与看法,从而逐渐提升我国的国际地位与影响力.

(责任编辑：贾　伟)