金融监管系统化改革

主要内容

1. 颁布新的金融监管法律

过去较长时期内,英国实施的是以金融机构自律监管为主,辅以“道义劝告”的监管方式.例如：英格兰银行往往以行长的名义向当事的金融机构发一封正式的信函,要求其规范业务活动.虽然信函本身不具有法律的约束力,但在实际执行过程中起到很好的作用.

2000年6月,英国女王签署了一部英国历史上议院对提案修改达2000余次、创下修改最多记录的立法,也是英国建国以来最重要的一部关于金融怎么写作的法律――《2000年金融怎么写作和市场法》(Financial Services and Markets Act 2000).这部法取代了此前制订的一系列用于监管金融业的法律、法规.例如：

●《1979年信用协会法》(the Credit Unions Act 1979)

● 《1982年保险公司法》(the Insurance Companies Act 1982)

● 《1986年金融怎么写作法》(the Financial Services Act 1986)

●《1986年建筑协会法》(the Building Societies Act 1986 )

● 《1987年银行法》(the Banking Act 1987)

● 《1992年友好协会法》(the Friendly Societies Act 1992)

等

这部法也成为英国金融业的一部“基本法”.该法明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权力和义务,统一了监管标准.

2. 整合金融监管组织

根据《2000年金融怎么写作和市场法》的规定,英国成立了世界上最强有力的金融监管机构――金融怎么写作监管局(Financial Services Authority,简称金管局,FSA).

1998年6月1日之前：英国实行的是“分业监管”,共有9家金融监管机构：

●英格兰银行的审慎监管司(SSBE)

● 证券与投资管理局(SIB)

● 私人投资监管局(PIA)

● 投资监管局(IMRO)

● 证券与期货管理局(A)

● 房屋协会委员会(BSC)

● 财政部保险业董事会(IDT)

● 互助会委员会(FSC)

● 友好协会注册局(RFS)

这些监管机构分别行使对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监管职能.到了1990年代中期以后,分业监管的有效性开始降低,弊端也暴露无遗.

首先,成本增加,效率降低, 其次,监管者与被监管者之间容易产生争议, 再次,被监管者有可能钻多个监管者之间信息较少沟通的漏洞,通过在不同业务类别间转移资金来转移风险,或以人为抬高或降低盈利等方法,以达到逃税、内部交易甚至洗黑钱等目的.这使英国朝野上下对改革金融监管模式逐渐有了较为统一的认识.

如今,FSA是英国整个金融行业唯一的监管局,其内部职能部门设置分为：

金融监管机构: 包括银行与建筑协会部、投资业务部、综合部、市场与外汇交易部、退休基金检审部、保险与友好协会部；

授权与执行机构：包括授权部、执行部、消费者关系协调部、行业教育部、金融罪行调查部、特别法庭秘书处.

FSA的目的和任务主要有: 保持公众对英国金融系统和金融市场的信心；向公众宣传,使公众能够了解金融系统及与特殊金融产品相连的利益和风险；为消费者提供必要的保护；为发现和阻止金融犯罪提供帮助.

根据有关法律,FSA拥有监管金融业的全部法律权限,但不是政府机构,而是一个独立的非政府的监管组织,它的经费直接来源于它所监管的金融机构.

虽然FSA要对拥有100多万员工的英国金融业进行全面监管,但其机构并不庞大,现有雇员仅2100人,现任主席为戴维斯(Howard Dies).

3. 制订新的金融监管规则

根据英国《2000年金融怎么写作和市场法》的授权,FSA已经制订并公布了一整套宏观的、适用于整个金融市场监管机构的“监管11条”.其具体内容有：

(1) 被监管者一定要诚实地开展业务

(2) 被监管者一定要勤奋和细心地以应有的技能开展业务；

(3) 被监管者在适当的风险管理机制下,一定要负责和有效地采取适当的谨慎态度组织和管理其业务；

(4) 被监管者一定要保持适当的金融资源和财力以应付可能的危机；

(5) 被监管者一定要遵守相应的市场行为准则标准；

(6) 被监管者必须公平对待其客户,并对客户的利益给予应有的考虑和重视；

(7) 被监管者必须对其客户的信息需求给予应有的重视,提供给客户的信息应该明了、公平、不能有误导,

(8) 当被监管者的利益与客户的利益发生冲突时,或不同客户之间的利益发生冲突时,被监管者必须公平处理发生的冲突；

（9）被监管者对给予客户的建议和非正式的决定负有责任；

（10）当被监管者对其客户的资产负有责任时,必须做出适当的安排,以保护客户的资产；

(11)被监管者必须以公开及合作的态度接受FSA的监管,被监管者一定要将必须及时通报的情况报告给FSA.

4. 确立新的金融监管哲学

监管哲学即监管理念,是金融监管的指导思想及基本原则,如监管尺度的“严”与“宽”、“松”与“紧”等.

改革后的英国FSA的基本原则是围绕风险管理,对不同的金融机构采用“量体裁衣”式的金融监管.例如：

对银行业: 采用以风险控制为基础的监管原则,并根据《巴塞尔资本协议》的规则要求制定英国银行业的实施法规.此外,FSA给予从事批发业务和零售业务的银行以不同的市场准入条件和监管条例.

对证券业：吸收欧共体改革证券业监管的成果,将其有关内容纳入监管英国证券业的法律框架.FSA还打破伦敦证券交易所(London Stock Exchange)垄断证券市场信息的格局,推进证券市场信息披露制度的改革.

概括起来,新时期内FSA的监管理念是：

● 运用谨慎的规则来监管,而不是以“控制”为基础去实现监管；

● 大量运用在“外部”保持一定距离的监管,而不是以频频到银行内“查账”为基础去实施监管；

● 在监管中充分重视被监管机构的会计报告；

● 充分发挥专业技术人员的作用进行监管.

5.建立金融监管制衡机制

为确保FSA能够正确行使《2000年金融怎么写作和市场法》所赋予的权力,全面履行其负有的监管职责,同时能有效防止FSA在金融监管中可能发生的以权谋私、渎职行为,成立了专门的金融监管制约机构――“金融怎么写作和市场特别法庭”(Financial Services and Market Tribunal),于2001年12月1日与FSA同时开始运作.

该法庭主要审理发生在FSA与被监管机构之间、经双方协商难以解决的问题.根据有关法律规定,该法庭对金融监管案件的审理采取闭门(对公众保密)审理、公开审理两种方式,以公开审理为主.

“金融怎么写作和市场特别法庭”的成立,无疑能够促使FSA认真依法进行监管,有助于提高英国金融监管甚至整个金融业的法制水平.

主要变化

1. 金融监管的权力集中

1998年6月1日之前：英国实行的是“分业监管”,共有9家金融监管机构:

●英格兰银行的审慎监管司(SSBE)

● 证券与投资管理局(SIB)

● 私人投资监管局(PIA)

● 投资监管局(IMRO)

● 证券与期货管理局(A)

● 房屋协会委员会(BSC)

● 财政部保险业董事会(IDT)

● 互助会委员会(FSC)

● 友好协会注册局(RFS)

FSA继承了原有9个金融监管机构分享的监管权力.从此,英国对金融机构、金融市场和怎么写作于该市场的机构和个人,对清算和支付系统以及有问题的金融机构进行谨慎监管的全部权力,都由“唯一”的金融监管机构――FSA来统一行使：从英国的银行――英格兰银行手中将银行业监管的权力接过来；与英国财政部签定协议,将原来由财政部拥有的保险立法职能移交给FSA, 对上市公司的审核责任也从伦敦证券交易所转到FSA手中.

FSA除接手原有各金融监管机构的职能以外,还负责过去某些不受监管的领域,如金融机构与客户合同中的不公平条款,金融市场行业准则,为金融业提供怎么写作的律师与会计师事务所等的规范与监管.

2. 金融监管职能从银行分离

英格兰银行的监管职能始于1940年代,但直到1987年,其监管职能才被《1987年银行法》所规范与定位.进入1990年代,由于英格兰银行对银行业及金融市场十分了解,经常对政府的货币政策与财政方针给予技术性的建议,因此其在整个金融、经济发展中的作用得到加强,独立性有所提高.

FSA成立后,英格兰银行对银行业的监管职能被移交,而制定和执行货币政策的职能却被强化.在新格局下,英格兰银行主要负责英国金融和货币体系的整体稳定,并对支付系统等基础设施发挥独特的支持作用.英格兰银行有权独立地设定基准利率,独立制定并实施货币政策.鉴于货币政策与金融监管之间的密切联系及相互影响,监管职能从英格兰银行分离出去后,法律规定,英格兰银行与FSA负责人交叉参加对方的理事会,实行互相介入,以保证二者之间的有效协调.这种安排,能保证FSA所负责的金融监管与英格兰银行负责的货币政策,在宏观层面上的决策能够保持较强的互通性.

3. 监管方式与内容发生重要变化

与昔日英格兰银行、证券与投资管理局等9个金融监管机构所不同的是,FSA在监管中特别强调以下环节：

(1)最节约和有效地使用资源进行金融监管；(2)被监管金融机构管理层是否尽职尽责是相当重要的；（3）加强金融监管的同时,尽可能不压抑金融机构的创新活力；（4）鼓励被监管金融机构之间开展有序的金融竞争；（5）努力保持英国金融业的竞争力及其金融怎么写作和金融市场的国际化特征,（6）在监管目标方面,FSA将通过积极关注金融发展动态,实现前瞻监管,以维持一个“高效、有序且清洁”的金融市场,帮助客户达成公平而合理的交易.

在监管手段与规则方面: FSA所拥有的监管手段都是以风险控制为核心的,尤其是业务风险与控制风险, FSA正在全面修订监管条例,预计条例总数将比原有金融监管条例减少30%,

在监管重点方面：FSA吸收了原监管者英格兰银行对银行业风险监管的经验,对整个金融界特别是三大金融业务的“零售市场”实施“以控制风险为出发点”的监管.

为此,FSA制订了清晰的市场行为守则(Code of market conduct ),并将把严重违反市场行为守则的金融机构送上法庭,其主要管理者也将同时受到惩处.

改革的影响

1. 促进了金融监管效率的提高

FSA专司金融监管、英格兰银行则负责货币政策的金融制度安排,二者都能充分发挥专业化分工带来的效率优势.

一方面,英格兰银行不必在货币政策与银行监管双重目标之间取舍,能更好地维护宏观货币金融的稳定；另一方面,FSA统一集中监管,消除了交叉监管现象,可使被监管对象负担的监管成本下降.

尽管FSA的业务范围比原有9个监管机构的业务范围宽泛,但FSA在1999～2000年度的预算比原来9个监管机构预算的总额低很多；更重要的是,FSA的各业务部门通过有效利用集中的监管设施,共享监管信息,便于监管人员全面了解金融市场动态,从而提高了FSA实施金融监管的效率和效果.

2. 适应了金融业发展的潮流

分业经营向混业经营的调整是国际金融发展大趋势.美国银行经营制度从“分业”到“混业”,经历了66年的漫漫长路；而英国的综合银行体系,也已存在较长时间.实际上,英国政府在金融怎么写作发生巨大变化时所进行的以混业监管为目标的改革,为金融业提供了一个金融监管怎么写作的“超市”,既是顺应金融经营模型改变后金融机构进行调整的理性选择,也是政府主导的一场金融体系全面整合的改革.这一改革,不仅方便了英国的金融机构和客户,也提高了英国金融怎么写作业的国际竞争力,强化了伦敦的国际金融中心地位.

3. 创全球金融监管改革新范式

从全球层面上看,英国的金融监管模式改革,代表着全球金融业在混业经营时代的一种发展方向,对各个正在迈向混业经营的新兴市场经济国家而言,具有深远的启示与借鉴意义:

第一,金融监管要“规则化”,要以程序性、可操作性的监督代替“行政命令式”监管；

第二,金融监管要“专业化”,既要监管分工明确、职能明晰,又要由具备过硬专业知识、可靠人品和较强能力的专业人士从事金融监管；

第三,金融监管要“信息化”,要对监管对象建立可以共享的信息以提高监管效率；

第四,金融监管要“国际化”,要与国际金融监管规则接轨,实现国际金融监管一体化；

第五,金融监管要适应形势的变革,不断创新,探讨新时期金融监管的理想模式与可行路径.

资 料:近20年英银行业主要变革

●住房贷款协会银行化

1986年和1997年两次对《住房贷款协会法》进行修改,先是允许其进入资本市场融资,并且可以改组为公众持股公司（PLC）；后又允许其在不违反该法的前提下经营任何银行业务,从而引发了大规模的住房贷款协会银行化的浪潮.

● 零售银行市场上竞争加剧

1.住房贷款协会.2.一些实力雄厚的工商集团.如经营范围涉及航空、广播、音像、饮料等行业的英国维京集团（Virgin）、Tesco、Marks&Spencer等大型超市集团.3.保险公司.目前明珠保险公司、普天寿、标准寿险等许多大型保险公司均已开设了存款及个人抵押贷款等业务.

● 银行业务日趋综合化

1980年代后,各类金融机构的业务日益综合化、全能化.其中,清算银行通过与其它金融机构的并购、合作或自行设立等方式涉足保险、证券、资产管理等业务.