金融控股公司对附属金融机构责任加重制度

摘 要 ：金融控股公司对附属金融机构加重责任制度是指金融控股公司的金融子公司未达到金融监管机构规定的资本充足率、财务状况恶化或破产倒闭时,控股公司必须实施金融援助,协助其恢复正常营运.本文从我国金融控股公司的发展情况和监管现状出发,借鉴国际立法经验,探讨加重责任制度对我国相关立法的启示.

关 键 词 ：金融控股公司；责任加重

中图分类号：F831.5　文献标识码：A　文章编号：1006-1428(2009)08-0024-03

金融控股公司对附属金融机构责任加重制度是上个世纪80年代末美国金融法发展起来的关于金融控股公司法人有限责任原则的一种例外规则.通常是指金融控股公司对于子公司出现不符资本充足性的要求或者经营、财务状况显著恶化,不能支付其债务或危及存款人利益等情形下,对其进行资本协助或给予特殊机构应对其破产的金融子公司实施存款保险等措施而造成损失的适当赔付责任.

我国关于金融控股公司的立法应当重视并设立该项制度.特别是在目前我国还没有建立存款保险制度的情况下.确立金融控股公司加重责任制度对于维护金融系统的安全与稳定,防范金融控股公司道德风险,防止母公司对社会公众利益的侵害有着重要意义.

一、金融控股公司责任加重制度的必要性分析

国外关于金融控股公司的研究中.将金融控股公司加重责任制度的理论基础归纳为“饿狼检测说”、“管制退化检测说”、“公共制度抵偿责任”等.笔者认为金融控股公司加重责任制度的必要性源于金融控股公司的特殊性.

首先,金融控股公司以及金融控股公司控制的各金融机构是独立的法人实体,其作为一个整体虽然不是一个法人.但是这个整体是一个内部紧密联系的事实上的经济实体.金融控股公司可以通过各种方式从其控制的一家金融机构抽调资金到另一家,如金融控股公司通过控制的银行子公司.把银行资金调入证券或者保险子公司.在银行破产倒闭的情况下,存款人的损失实际上由银行承担,或者由来来的存款保险机构承担.因此,应当对金融控股公司的法律责任做特别规定.

其次,由于金融控股公司本身可以借款、可以负债投资,并且金融控股公司可以在其控制的金融机构之间进行资金调拨,所以存在资本充足性监管、“防火墙”制度等问题.如果禁止金融控股公司负债投资.实际上不存在上述监管问题,但是这样规定可能会窒息金融业综合经营的效率与活力.这里实际存在金融控股公司法定经营自由度的问题.因此在允许金融控股公司利用综合经营带来利益的同时,必须有必要的约束机制,防范其利用“法人有限责任原则”滥用权利.

二、金融控股公司加重责任制度与公司人格否认制度的区别

金融控股公司加重责任制度与我国《公司法》中的“有限责任原则”并不冲突,也区别于“公司人格否认”制度.

首先,金融控股公司加重责任并不是否认金融集团中各金融机构的独立法人人格地位,金融控股公司的人格独立,各个子公司之间也是人格独立.相互之间人格并不混同.加重责任并没有打破公司法人有限责任制度,并没有混同金融控股公司所控制的金融机构的法人人格,其关键措施在于当子公司出现问题的时候,在其控股股东自身救助无效,并采取其他措施仍不能取得有效效果的情况下,监督管理机关要求金融控股公司处置其控制的其他金融机构的股份来实施救助的一种行政管理措施.

其次,“公司人格否认”制度中,当公司破产或者无力偿还债务时,债权人直接追索公司股东责任.公司人格不存在；加重责任制度中,子公司的人格是独立的,金融控股公司通过对子公司实施救助,由子公司以自己的名义对外清偿债务.

再次,这种规则源自金融控股公司相对于一般金融企业和工商企业的特殊性质,金融企业本身具有高风险性以及风险的强传染性,其市场准入和监管要求远远高于一般工商企业.而金融控股公司相对于一般单个金融机构的经营风险更大更为复杂,对其监管应当更为审慎.对于工商企业集团而言.当子公司出现或者可能出现危机时,作为控股股东可以救助也可以不救助,但是对于金融企业而言,金融控股公司应当实施救助,在这个意义上是加重了母公司责任.

最后,金融控股公司加重责任制度本身是一种监管措施,属于行政法范畴,而公司人格否认制度是一种民商法制度,属于两种不同的法律手段.许多国家和地区包括美、日、我国台湾地区等并没有在成文法中确立公司法人人格否认制度,但这并不妨碍其在相关法律中设立金融控股公司的加重责任制度.

三、美国关于金融控股公司加重责任制度的法律

一是《银行控股公司法》(BHC Act)相关规定.1956年美国银行控股法案第三(c)节规定美联储可以允许一个控股公司取得银行的股份或者资产,但是美联储需要考虑一些因素,其中一个因素是：“在任何情况下,美联储应当考虑控股公司和相关银行的财务和管理资源以及未来发展前景,以及基于整个集团的需要和便利着眼考虑.”如果一个控股公司缺乏对其银行附属公司财务和管理资源的支持,美联储有权拒绝控股公司的申请.而在Y规则中有这样的规定：“一个银行控股公司应当作为其附属银行财务和管理的力量之源,并且不能以一种冒险或不稳健的方式运做自己的业务”.

二是所谓“力量之源原则”.美联储在1987年4月30日发表的一项关于银行控股公司的政策声明中阐述了“力量之源”.美联储关于银行控股公司对其附属银行力量之源的政策是,当附属银行处于财务压力或者灾难性处境时,银行控股公司应当利用其可以利用的资源给附属银行以资金支持,动用额外的资源帮助附属银行保持财务弹性和资本充足能力,以使银行运营与监管当局的政策保持一致.1999年美国《金融怎么写作现代化法》(GLB Act)中两个条款涉及此原则,一为国会对美联储指令控股公司给财务状况不佳的银行子公司提供资金能力做了限制：二为在银行或储蓄机构资金不足的情形下,根据有关补充资本的指令并按照正当程序向该机构转让资产者,不得就此等资产转移事宜起诉联邦银行监管机构.即肯定了该原则的合法性.

三是联邦存款保险公司的银行关闭政策,其加重了控股公司对其银行子公司的法律责任,实质是减少了贷款银行子公司的法律权利.但是这种监管政策引发系列争议和法律诉讼.

四是根据美国《1989年金融机构改革、复兴和强制法案》,联邦存款保险公司对于任何被保险的机构由于经营失败提供救助.但是被保险机构以及被保险机构的控制者要对这种救助承担责任.这里实际上是一种交叉担保,就是当一家附属银行经营倒闭时,对于联邦存款保险公司因为救助倒闭银行所产生的损失,可以要求同一银行控股公司控制的其他姐妹附属银行进行补偿.

五是1991年《存款保险公司促进法》中为资本金 变得不足的银行和储蓄机构规定的“立即改正措施”义务,即资本金变得不足的银行和储蓄机构必须在一定时期内恢复资本水平,并提供其控股公司所作的担保,保证其实施资本恢复计划.不遵守者将受到严厉的监管限制.

四、对我国金融控股公司立法的相关建议

(一)建立金融控股公司加重责任制度具有重要现实意义

首先,建立金融控股公司的加重责任制度,有利于促进金融控股公司审慎经营,防范道德风险,维护金融稳定.在有限责任制度下,金融控股公司有可能操纵其附属金融子公司从事高风险的金融业务,追求高额利润.而一旦遭受损失或者破产,一方面金融控股公司仅以其出资额承担有限责任,另一方面,目前我国政府出于维护稳定需要.对于陷入财务困境的金融企业特别是银行多数会通过再贷款或托管等形式进行救助,从而使金融控股公司产生对政府救助的过分依赖感.而加重责任制度要求金融控股公司在金融子公司倒闭时需要承担的损失会超过其对子公司的投资额,这样通过这种约束机制,一定程度上有利于防范金融控股公司的道德风险.促进其审慎经营.

其次,建立金融控股公司的加重责任制度,有利于促进我国金融业综合经营的有序发展.虽然目前没有一部专门法律规制金融控股公司.但由于金融控股公司具有信息优势、规模经济优势以及综合金融怎么写作等优势,各地各种不同形式的金融控股公司以不同方式迅速发展,而其中也曾经出现德隆公司倒闭对金融市场巨大冲击等事件.金融业经营的专业化和综合化,如同工商业经营的一元化和多元化,一直是理论和实践争论的话题,并没有一致的答案.在我国目前金融市场并不成熟、金融机构内控制度尚存在诸多问题、金融监管水平尚待提高等现实情况下.各地群起组建各种不同形式的金融控股公司未必是好事.而建立金融控股公司的加重责任制度在一定程度上能抑制各类主体投资组建金融控股公司的冲动.促进金融业综合经营的有序发展.

(二)我国应当建立多层次的金融控股公司加重责任制度体系

金融控股公司加重责任制度实质上是金融监管者对金融机构的股东规定的法定义务.这种义务主要是一种行政法上的义务.而金融机构的监管者对于金融机构股东的监管或者说约束程度问题在法律上一直存在争议.早在2003年起草《银行业监督管理法》的过程中,银监会曾经向全国人大常委会的立法机构提出突破银行股东有限责任的原则.赋予银监会责令银行股东追加资本金的权力.这实际上就是对银行股东的一种加重责任要求.但事实上该建议并没有被人大采纳.最终出台的《银行业监督管理法》第37条规定中可以看到加重股东责任制度的规定为.“银行业金融机构违反审慎经营规则,逾期尚未改正的,可经批准,采取如下措施：等责令控股股东转让股权,使其不再占有控股地位、责令调整董事和其他高级管理人员或限制其权利”.由于金融机构的股东可能是金融机构、工商企业或者其他组织个人,金融监管者对于非金融机构没有监管权.因此在设计加重股东责任的行政措施上存在较大争议.而对于金融控股公司而言,作为母公司的金融控股公司和作为子公司的金融机构都是金融监管当局的监管对象.但是监管者可能属于不同的监管机关.因此,在设计我国金融控股公司加重责任制度上遇到的阻力可能较小.

根据上述分析,笔者建议我国应当建立三个层次的金融控股公司加重责任制度体系.一是在金融控股公司所控制的金融机构经营状况或者财务状况显著恶化情况下,金融控股公司的监管者可以责令金融控股公司为其恢复正常营运提供救助,可以采取包括担保借款等措施：二是在金融控股公司所控制的金融机构资本不足的情况下.金融控股公司首先应当配合落实行业监管者对该金融机构采取的纠正措施.如上述措施无效.金融控股公司的监管者在必要时可以责令金融控股公司限期处分对其他金融机构的股权,并将所得款项用于改善发生危机的金融机构的财务状况.由于我国目前还是分业监管模式.存在央行、银监会、证监会和保监会四个金融业监管主体.因此,对于金融控股公司及其控制的金融机构可能分属于不同的监管主体；三是在金融控股公司所控制的存款类金融机构破产清算的情况下.金融控股公司及其控制的金融机构对破产金融机构持有的债权在其他普通债权之后受偿.