新型农村金融机构法律制度的改革与要点

摘 要 ：新型农村金融机构法律制度的改革,应破除体制内正规金融压制体制外非正规金融的路径依赖,摒弃建构主义规则对民间资本的歧视,合并小额贷款公司与贷款公司称谓,建立小额贷款公司、村镇银行和农村商业银行牌照升级转换制度框架,完善与其风险相匹配的合规监管制度,形成农村小型商业金融与合作金融“两驱动、一体化”的新型农村金融机构法律框架,从根本上发展适宜“三农”金融需求的农村金融组织.

关 键 词 ：新型农村金融机构；法律制度；自然演进；监管

文章编号：1003－4625(2011)08－0072－05　中图分类号：F832.35　文献标识码：A

破除体制内正规金融压制体制外非正规金融的路径依赖,从根本上发展适宜“三农”金融需求的农村金融机构,是中国农村金融法制改革创新的基本方向.2006年以来,随着《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(2006年)、《村镇银行管理暂行规定》(2007年)、《贷款公司管理暂行规定》(2007年)、《农村资金互助社管理暂行规定》(2007年)、《关于小额贷款公司试点的指导意见》(2008年)等新型农村金融机构法律法规的出台,中国农村金融法制史上出现了一个重大突破和转变,小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社等一批新型农村金融机构开始出现,中国农村金融发展由此进入了增量改革的新阶段.

一、新型农村金融机构法律制度是农村金融体制从存量改革转向增量改革的产物

(一)2006年以前农村金融法律制度供给的基本现状

制度是解释经济增长的重要因素之一,制度变迁是经济增长过程的重要组成部分.改革开放以来,我国农村金融法律制度整体上比较匮乏,农村金融机构开展业务的主要法律依据是《商业银行法》等,这种不区分农村金融与城市金融特征的制度供给,一定程度上导致我国农村金融发展滞后,成为经济社会发展的一个瓶颈.

为深化农村金融,上世纪90年代中期以来,国家先后多次实施农村金融体制改革.1.1994年,国务院印发《关于组建中国农业发展银行的通知》,组建成立中国农业发展银行,接管中国农业银行和农信社的政策性金融业务.2.1996年,国务院印发《关于农村金融体制改革的决定》,开始实施以农信社管理体制改革为重点的新一轮农村金融体制改革,目标是把农信社办成真正的农村合作金融组织.3.2003年,国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》,改革核心仍然是解决农信社的产权和管理体制问题,股份制成为农信社改革的基本方向.期间,银监会先后颁布了《农村信用社省联合社管理暂行规定》等,对农信社的管理体制和产权形式作了较为详细的规定,为农信社股份制改革提供了制度依据.

(二)路径依赖的农村金融存量制度改革无法满足农村金融怎么写作需求

上述这些制度改革虽然触及了商业金融、政策金融、合作金融等不同领域,但都是在原有框架和原有金融体系内围绕存量优化和改进而实施的,它沿袭了体制内正规金融压制体制外非正规金融的路径依赖.

因此,上述改革在取得了一些成效的也存在很多不容忽视的问题,包括农村金融市场缺乏竞争、农信社的非农化趋势渐现、农村资金的大量外流和农民贷款难并存等,农村金融怎么写作供给短缺局面没有得到根本改善.

(三)农村金融法制增量改革充实了农村信贷主体,初步缓解了金融供给不足的问题

事实表明,单单依靠农发行、农业银行、农信社等体制内机构存量改革无法取得整体农村金融改革的成功.为此,2006年国家启动了新一轮农村金融体制改革,这次改革的理念有所调整和创新,其最大特点足降低农村金融市场准入门槛,引入增量因素.有关部门陆续颁布了《农村资金互助社管理暂行规定》、《关于小额贷款公司试点的指导意见》等法规、规范性文件,变过去的对农村体制外的非止规金融打压政策为现在的鼓励和规范政策,四类新型农村金融机构作为我国农村金融体系新生事物渐次登台,同时这也标志着我国农村金融法律制度改革已经进入增量改革的新阶段.截至2010年底,银监会已批准395家三类新型农村金融机构开业(其中村镇银行349家,贷款公司9家,农村资金互助社37家),存款余额751亿元,贷款余额601亿元,实现利润13.6亿元.截至2010年底,全国各地已设立小额贷款公司数达到2451家,贷款余额1975.05亿元,全年实现账面利润98.3亿元.新型农村金融机构法律制度的出台及四类机构的诞生和发展为解决中国农村金融问题提供了新的思路和可能.

二、新型农村金融机构法律框架及其述评

《关于小额贷款公司试点的指导意见》、《村镇银行管理暂行规定》等共同构成了我国新型农村金融机构的法律框架和基础,对农村金融制度改革和发展起到了突破.探路和示范的作用.综合来看,该法律框架及其规定呈现以下特点：

(一)立法目标明确,法律位阶较低

上述立法主要为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等现实问题,强调怎么写作“三农”的宗旨,与《商业银行法》、《银行业监督管理法》等传统金融法律在立法目的上区别明显.新型农村金融机构法律颁布于2006年以后,作为农村金融增量改革的基础性工作和前提条件,体现了典型的探索性立法特征.从制度名称上看,多使用指导意见、暂行规定、指引等；从制定主体上看,主要为银行业监管部门和地方人大及政府(各省在《关于小额贷款公司试点的指导意见》基础上,纷纷制定了当地小额贷款公司管理办法等).新型农村金融机构的法律规定权威性和稳定性有待进一步提高,规范内容也存在继续改进的必要和可能.

(二)准入门槛相对宽松,注册资本金大幅降低

在满足农村金融需求方面,小机构比大机构优势明显.降低农村金融机构准入门槛和资本金要求是增加农村金融市场小机构的重要前提,因此在新型农村金融机构有关法律规定中,最低注册资本要求较《商业银行法》相关规定大幅降低.如在乡(镇)设立村镇银行,注册资本不低于100万元人民币；在乡(镇)设立农村资金互助社,注册资本不低于30万元人民币；在行政村设立农村资金互助社,注册资本不低于10万元人民币；贷款公司注册资本不低于50万元人民币.值得注意的是,由于小额贷款公司定位“只贷不存”,因此其注册资本显著高于其他新型农村金融机构,如四川省的规定要求一般县(市、区)小额贷款公司注册资本不得低于1亿元人民币.

(三)股东资格与持股比例限定,部分类型机构对民间资本限制较多

新型农村金融机构立法一方面回应了社会对于放开民间资本进入金融业的呼吁,另一方面,改革本身也体现了较强的对原有的制度变迁的路径依赖.小额贷款公司和资金互助社均可由符合条件的自然人、企业法人等出资成立,单一股东持有的股份不得 超过注册资本总额的10％(各省具体规定不尽一致,有突破的地方),其规定较多体现了放开民间资本准入的意图.有关村镇银行和贷款公司的规定体现了较多的路径依赖,对民间资本限制较多.村镇银行股东限制为境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人,但其最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构.最大股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20％,其他股东持股比例也不得超过股本总额的10％.对于贷款公司,规定将股东资格限定为境内商业银行或农村合作银行,且为其全资子公司.

(四)部分类型机构资金来源受限,资金用途方面各类机构均受限制

在资金来源方面,法律对此类机构的资金来源进行了明确规定,按照宽松程度可以分为三个层次：首先,小额贷款公司与贷款公司性质上“只贷不存”,不得吸收公众存款,资金来源限制最多.其次,农村资金互助社可以吸收存款,但只能是社员存款,另外可以接受社会捐赠资金和向其他银行业金融机构融入资金.最后,村镇银行可以吸收公众存款,限制最少.为有效落实怎么写作“三农”的立法目标,在资金用途方面,法律对新型农村金融机构的资金使用严格约束.新型农村金融机构发放贷款时均要求坚持“小额、分散”的原则,具体到各类机构不尽相同,一般要求对同一借款人的贷款余额不得超过资本净额的5％.

(五)治理结构要求相对灵活,监管方式有所创新

小型金融机构的优势在于其小范围内的信息资源,能降低监督成本,减少信息不对称性.新型农村金融机构规模小、业务简单,有关规定按照因地制宜、治理有效的原则,建立并完善公司治理结构.一方面强化决策过程的控制与管理、缩短决策链条、提高决策经营效率；另一方面加强对高级管理层履职行为的约束,防止权力失控.有关规定在坚持低门槛准人、治理结构灵活的原则下,也强调实施审慎监管,特别强化对农村地区新设银行业法人机构资本充足率、资产损失准备充足率、不良资产率等指标持续、动态、差别化监管.

三、新型农村金融机构发展过程中存在的主要问题

(一)发起人股东资格限制过严,民间资本准入困难

目前各类新型农村金融机构发展形势不一,小额贷款公司发展较快,而村镇银行、贷款公司等发展较慢,其中一个很重要的原因是制度设计中,对发起人股东资格的不同限制.村镇银行的发起人仅限于符合设立条件的银行业金融机构,将其他社会资本都排除在制度安排之外,造成了不同资本之间的不公平待遇,挫伤了民间资本的积极性.新型农村金融制度改革就是要摒除实践证明了的不合理的制度,而再次将商业银行置于农村金融改革的核心实际上又回到了过去的老路.相对于新设分支行、网点,投资村镇银行回报周期长、盈利能力有限,若经营不善,还可能对控股银行的声誉造成不利影响.因此,大型商业银行和股份制商业银行缺乏参与的自觉性,而通过行政力量强迫发展又违背改革初衷,如何回归村镇银行、贷款公司的社区草根金融定位正考验着立法者的智慧.

(二)融资困难,后续资金不足

为避免吸储带来的系统性金融风险,应该部门启动小额贷款公司时,明确小额贷公司“只贷不存”,不吸收公众储蓄,造成小额贷款公司资金来源紧张,运营成本较高.尽管规定可以从银行业机构融入资金,但实践上小额贷款公司作为一类新生事物,其信贷零售商的角色还没有被银行普遍接受,放贷资金大部分来自于股东自有资金.村镇银行也面临资金不足的问题,虽然可吸储,但网点少,现代化手段缺乏,社会认知度比较低,组织资金能力有限.其储蓄来源地主要是农村地区,相对贫困且资金外流、体系内资源不足进一步限制了村镇银行资金的来源.如果可贷资金不足的问题长期无法解决,必将严重制约此类机构怎么写作“三农”及自身发展的能力.

(三)资金投向上与制度设计初衷存在差异,部分偏离怎么写作“三农”的改革宗旨

相当一部分小额贷款公司、村镇银行直接设在县城乃至城市.从实际经营情况看,由于民间资金较强的趋利本性,小额贷款公司、村镇银行的很大部分资金投向了城市或县域个体工商户和中小企业,信贷资金出现了“农转非”现象,对农户支持比较有限.实践中,个别村镇银行全部为公司类抵押贷款,开业至今没有一笔涉农贷款,更多的是流向县城的其他类型的企业,偏离了设立村镇银行的政策初衷.

(四)自身缺乏对贷款模式的创新,机制优势尚待体现

新型农村金融机构要想在农村市场实现可持续发展,必须创新自己的经营方式,如创新贷款审批流程、风险管理制度、金融产品等,但由于目前新型农村金融机构的从业人员很多都是农信社、农行的老员工,在经营观念上比较传统.此外,村镇银行的最大股东必须是银行金融机构,这一点虽然为村镇银行稳健经营创造了条件,但同时也使得商业银行的管理方式、风险控制等都对其产生了重要影响.一些村镇银行办成了母行的一个支行,失去决策流程短、经营机制活的先天优势.

(五)转型困难,部分经营者产生迷茫

作为新型农村金融机构中规模最大和数量最多的一类群体,很多小额贷款公司“项庄舞剑,意在沛公”,本意不在怎么写作“三农”,而是希望通过小额贷款公司拿到银行牌照,做大规模,“用别人的钱挣钱”.但按照《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》(2009)要求,小额贷款公司改制为村镇银行必须由商业银行牵头成立,这意味着小额贷款公司的企业股东们辛苦经营几年后,必须以放弃控股权为代价才能拿到银行牌照.

四、完善新型农村金融机构法律制度,推动适宜“三农”金融需求的农村金融组织发展

(一)摒弃建构主义规则对民间资本的歧视,重视遵循农村金融自然演进规则

新型农村金融机构法律制度的出现及其运作给农村金融法律体系带来了一些新鲜元素,丰富了我国农村金融组织体系,然而受到各种因素的影响,现有的金融法律制度还带有浓郁的国家主导色彩,还没有充分考虑引入创新、灵活、务实的民间规则并使其法定化.现行的新型农村金融机构法律制度中,部分规定仍然将活跃的民间资本列为排斥对象,依靠原来的商业银行机械引申(如商业银行设立村镇银行、贷款公司)来解决农村金融问题,不仅影响了金融资源的优化配置,而且加剧了民间金融的风险,不合理地限制甚至剥夺了农村居民作为市场主体的生存权和发展权,不符合中国以人为本及建设和谐社会的社会经济发展的基本目标,也不利于改善广大农村群众的民生状况.关于农村金融立法的路径,基本上有两条路可以选择：一是坚持自然演进,即将符合中国农村实际情况并且行之有效的制度用立法的方式确定下来,而不是去创设一套不同于实际情况的新规则；二是走建构主义,即按照预设的方案制定一套新的规则,重造一种理性化的农村金融法律制度.上述两种立法路径的选择决定了新型农村金融机构立法的基本思路、特点、取向、安排和重 点.由于农村特有的社会模式及其经济机构,因此,对于农村金融这种配置资源的活动而言,最适当即最好的法律就是市场和社会中已经自发形成的规则,国家和政府的责任是让这些规范更为明确和严密,并向其提供有效的保障机制,在明确目的,监控风险的前提下允许其最大限度的创新.

(二)创新新型农村金融机构法律制度的逻辑基础,形成农村小型商业金融与(名副其实的)合作金融“两驱动、一体化”的新型农村金融机构法律框架

在市场经济条件下,金融机构从事经济活动遵循比较利益原则,追求利润最大化目标,引导资源配置的是经济有效性而非社会合理性.农村地区由于其不同于城市的经济机构(产业结构),与商业银行经营理念、目标不同程度上存在矛盾,我国城乡二元化经济机构则进一步加剧了这一冲突.大型商业银行在农村地区提供金融怎么写作不具备比较优势,其业务活动很难适应“三农”经济分散特征,也无法解决因严重的信息不对称而带来的高风险和巨额成本等问题.小型农村商业金融机构的优势在于其小范围内的信息资源,决策链条短,效率高,能降低监督成本,减少信息不对称性.因此可以将两者功能结合起来.概括言之,大型商业银行虽然不适宜作为农村金融的主导组织,但是其资本雄厚,社会信誉高,能够积累储蓄,可以发展为农村批发资金来源；小型商业金融在农村信贷经营中具有较强优势,可以充当农村金融的信贷零售商,与大型商业银行形成互补,弥补其资金和吸储努力不足的短板.

但我们应当清醒地看到,完全的商业化改革并不能全部解决农村金融问题,追逐利润最大化与怎么写作“三农”金融需求存在制度悖论.怎么写作“三农”的内生动力缺乏不仅表现在既有的农村商业金融机构中,在引入农村金融增量改革后,也同样可以看到小额贷款公司、村镇银行也并不安分于自身怎么写作“三农”的定位.伴随资本商业化的必然是对利润的追求,在国家财政补贴、税收优惠有限的背景下怎么写作弱势“三农”显然不是其理想的归宿,内在激励不足成为商业金融机构怎么写作“三农”的共同问题.在外无强制制度约束(如美国《社区再投资法》、印度优先部门贷款政策),内无自主动力的双重作用下,在支农的道义性和资本的营利性之间选择后者更为现实.而合作金融制度是一种特殊的金融制度,作为社员自己的金融机构,内部对利润压力较小,外部可以获得较多政策优惠,能够避免商业金融机构追求利润最大化的弊端,但其存在专业不足等问题.立法鼓励农村地区民间资本合作化为农村金融法制改革提供了新思路.第一,全球范围内诸多国家的实践已经表明合作化金融是解决包括“三农”在内的弱势群体金融需求的切实可行的制度途径.第二,信用社的建立与自然经济、小商品经济季节性、零散型、小规模的特征直接相关,合作制金融在农业领域的作用是其他任何制度无法替代的.第三,信用社作为合作经济的重要部分,是经济的重要载体,符合主流意识形态要求.第四,合作社与我国乡土社会、熟人社会特质天然契合.第五,过去的和现存的民间金融若干实践表明合作金融在我国具有自发性和内生性.

在综合剖析不同性质金融机构差异基础上,结合农村经济社会结构特征,立法应明确大型商业金融作为农村批发资金供给者角色,小型商业金融作为农村零售信贷供给者角色.同时,以农村资金合作社为依托,制定完善专门合作金融法规,重构我国真正意义上的农村合作金融法律制度,共同形成农村小型商业金融与(名副其实的)合作金融“两驱动、一体化”的新型农村金融机构法律框架.

(三)建立小额贷款公司、村镇银行和农村商业银行牌照升级转换制度框架,完善多层次农村金融(信贷)市场

新型农村金融机构各自特质和功能不同,共同构成多层次的农村金融组织体系生态链,实现各类资本合理、有序参与农村金融市场的渠道,推动满足不同地区、不同群体多样的金融怎么写作需求.为此,应建立小额贷款公司、村镇银行和农村商业银行牌照升级转换制度框架,打通民间金融到半正规金融再到正规金融的上升通道,并过滤不必要的风险.

首先,合并小额贷款公司和贷款公司的法律法规,仅保留小额贷款公司牌照.两类机构虽然存在一定差别,但实质业务是相同的,即只从事贷款业务,不能吸储.立法上没有必要单独规范,且两者名称相似,容易混淆.而从实际情况来看,有资格发起贷款公司的机构并不热衷成立贷款公司.与此相反,小额贷款公司受到了民间资本的热捧,尽管发展中也存在不少问题,但总体上较贷款公司的制度安排更为合理,发展势头远超贷款公司.因此有必要整合者两类机构为一类机构,适用同一制度,或者将贷款公司作为一类特殊的小额贷款公司予以规范.

其次,对于经营时间较长(如3－5年)、风险控制能力较好、赢利水平较高的小额贷款公司可以依法申请升级转换为村镇银行；村镇银行达到一定规模,建立了较为完善的治理结构后也可申请升级转换为农村商业银行.现有规定主要出于防范风险需要,但是防范风险的手段可以有多种,不能臆断民间资本就是风险的,商业银行就是安全的,如目前小额贷款公司贷款不良率远远低于商业银行就是例证.规定以放弃控股权为代价转型为村镇银行,对那些希望转型的小额贷款公司股东而言无异于画饼充饥,一旦银行入主,民间资本失去了话语权,改革可能又回到原先的老路上.立法可以采取提高准入门槛,强化日常监管等手段,但不能简单地以出身论“英雄”(风险).

再次,农村资金互助社作为社区互助性金融机构,独立保留并继续按照合作金融立法要求逐步完善.农村资金互助社实行社员管理,以怎么写作社员为宗旨,谋求社员共同利益,较符合合作金融的特征,可在某些方面继续完善,探索完备的合作金融立法,明确其合作金融地位,并给予相应的政策待遇.

(四)明确与新型农村金融机构业务特点相适应的监管要点,建立与其风险相匹配的合规监管制度

金融监管是对金融市场的反射.新型农村金融机构主要怎么写作农村地区和农业,机构规模较小,经营地域和业务范围有限,一般很难构成系统性风险.因此立法可借鉴巴塞尔银行监管委员会关于《小额信贷和有效银行监管的核心原则》差异化监管策略,区别普通商业银行对待,明确此类机构的监管要点,在放松、鼓励其发展的前提下,根据机构特征及主要风险建立相匹配的合规监管制度.

第一,放宽市场准入标准,但适当提高存款类机构资本充足率.按照城乡有别、地区有别、国定贫困县和非国定贫困县有别的指导思路,分别确定小额贷款公司、村镇银行和农村资金互助社的最低注册资本.作为较低注册资本准入的对价,且考虑这些机构融资渠道相对狭窄,发展初期易于膨胀,贷款区域集中度高,资产多元化不足等,应适当提高机构的资本充足率标准,建立“小而精”的新型农村金融机构.

第二,建立与其资产规模、治理机构、风险控制水平相一致的经营区域和业务准入规则.根据新型农村金融机构的资产规模、经营状况和风险控制水平,逐步扩大其经营区域范围和业务类型,增强其审慎经营能力.新型农村金融机构的主要资产是信贷,应重点关注其信贷风险,另外,由于其管理规范化程度不高,其操作风险也不容忽视.

第三,规范涉农贷款利率.很多学者认为,应放开农村利率限制,让资金取得合理的回报,以吸引更多的资本进入,但是需要注意的是较高的利率本身并不必然促进“三农”发展.现阶段广大农村并不存在充分竞争的自由市场,利率市场化缺乏前提,因此,立法必要的利率管制是合理的.根据农村现实情况,民间借贷利率目前大致在1－3分之间,即年利率12％--36％,同时剔除民间金融较高的风险溢价,将新型农村金融机构的贷款最高利率限制在不超过人民银行公布的同期同档次基准利率四倍以内是合适的.无视农村正常资本回报率的过高的贷款利率对金融机构本身来说也存在较大的风险,盲目放弃利率管制可能对整个社会产生危害.

第四,规范其资金投向,防止偏离怎么写作“三农”的改革宗旨.新型农村金融机构之所以在立法上得到区别对待,准入门槛上大幅降低,同时享受各方面的优惠政策(如货币政策、监管政策、税收政策),归根结底是为了怎么写作“三农”的需要.但在逐利本性下,农村资金互助社之外的新型农村金融机构可能会将资金“非农化”,投向利润更大的城市和非农产业,因此必须将贷款投向和单笔贷款规模作为新型农村金融机构监管立法的要点予以限制.