科学观和公共政策的公平理念

摘 要 公共政策的公平问题首先是一个价值问题.经过百年的讨论与尝试,在政治领域内人们始终无法摆脱这一问题的困扰.什么才是公平如何做到公平如何保障公平总结近现代各国政策的公平取向和思想家们各种公平理念,不难看出期间政策理念上多种多样的差别.尽管不同的公平理念之间可以总结出一些相同点,然而对于一个国家在公共政策中体现公平只能是一种有前提,有重点的选择.我国在新的时期提出了新的执政理念――科学发展观,同时也为公共政策的公平指向提供了方法论指导.

关 键 词 科学发展观公共政策公平

中图分类号:C0文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-211-02

公共政策的指向之一是社会公平.公平问题始终是一个困扰着公共政策学者的价值问题.我国计划经济时期的平均主义深刻的说明了完全的公平是不可能做到的.而我国的政治文化对于结果的要求显然也很难让古典自由主义公平理念产生.在西方难以摆脱功利主义窠臼的同时,我国的政策取向似乎接近于罗尔斯主义.经济学家通常认为,有效率的市场经济并不自动带来公平.为了实现某种程度的公平,政府就要有所举措.而这种举措就直接体现在公共政策上.公共政策立足于解决公平,是不是公平问题就此迎刃而解显然,这是极其复杂的问题.即使公共政策本身就是绝对体现公平的,也难于保证政策实施结果会完全实现公平目标P.正如沃尔夫指出的那样,任何公共政策都是取之于一些人而使另外一些人获益.科学发展观提出以人为本,说明了人公共政策指向的终极目标.统筹发展体现了缓解城乡二元差异,促进整体发展,共同富裕.可持续发展则从以更长远的眼光来看待公平问题,强调公共政策要在代内体现公平,也要在代际体现公平.

一、公平的差异性前提

差异性是体现在个体、区域、文化等多方面的社会存在.谈公平而不谈差异性就会陷入平均主义.平均主义要求分享一切社会财富,进而消灭一切差别,在各个方面实现绝对平均.这种公平理念对差异的无视不仅无法使社会财富合理分配,反而形成了一种剥削方式.改革开放以前中国社会普遍实行的分配方式是“人均一份”式的平均主义分配方式.这种分配方式十分不公正.它其实是一种剥削形式,是贡献较小者、能力较弱者对贡献较大者、能力较强者在分配方面的剥夺Q.所以差异性是谈公平问题的必要前提.然而当差异性得到了起点的认同,却在结果上存在争议.功利主义的公平观在承认差异性的基础上,从大多数人的最大幸福出发,主张公平的社会分配应当有助于促进个人效用总和的最大化.西方世界在批判功利主义的同时,却不得不承认其公共政策的指向在某种程度难以摆脱功利主义的影响.功利主义给我们带来了道德上的公平思考,是对结果差异性的道德取向的思考.我们应该维护大多数人而牺牲小部分人的利益,还是重新回归平均主义的公平约翰.罗尔斯的正义论是与功利主义针锋相对的.社会是为获取共同利益组成的协同事业体,因而各社会成员在通过建立社会及其相互协作以增加利益这点上,具有互相一致的利害关系.至于社会总体所获得的利益,如何向每一个社会成员进行分配,却构成了人与人之间表现在利害关系上的相互对立的态势③.在这种分配结果上的对立态势下,罗尔斯反对功利主义差异性的观点而是强调差异性原则要保障社会底层民众的利益.科学发展观的公平理念从全社会出发,强调“共享”基础上的差异.即在充分考虑到个人理性差异,沿海内陆的地域差异,和历史沿革的文化差异的基础上,去合理共享社会发展成果.显然是把社会底层民众的利益作为出发点.十七大上的政府报告朴实而简练,据统计直接就为群众送上了4778亿元民生“大礼包”④.公共政策上更多的倾向如三农问题,弱势群体等,目标直指社会财富分配不公,贫富悬殊过大.差异性的存在说明了我们的需要对公共政策做更好的制度安排和设计,有更好的理念作为指导,这是科学发展观的要求.以上便是笔者对于公共政策公平理念的前提,即差异性的理解和推演.

二、我国公共政策的公平现状

公共政策的公平实现是一个过程,体现在公共政策公平的输出,输出的公共产品公平的分配,分配的结果要达到公平.而整个过程都要以人民群众的根本利益为主.公共政策就是要通过合理的安排使人民得到发展成果中应得的份额.从公平角度来说,是全体人民“各得其所”,也就是使在不同社会地位生存的社会成员获得公平的对待,使每一个社会成员在分配过程中获得其应得的份额⑤.诚然,我国的公共政策存在各方面的问题.以收入分配为例,我国的基尼系数保守估算已接近0.5.按照孙立平教授的观点,上世纪90年代以来,我国的社会财富从分散到重新聚集.出现了“高工资,低收入”,“低工资,高收入”的奇怪现象.贫富悬殊,两极分化已使部分人被抛出了社会结构之外,分配制度已经“断裂”.相对于收入分配,更为严重的是起点不公平,而过程不公平最为严重⑥.垄断企业职工特别是高层管理人员收入过高,不同所有制企业实行区别对待的企业所得税,国有企业改制中内外勾结低价处置国有资产,利用内部信息或散布虚检测信息恶意炒作股票获取暴利,通过征地剥夺农民,通过关系或贿赂低价获得国有土地,以及农民工工资得不到保障等就属于过程的不公平.在进入市场的机会上的不平等,很多是与规则的设定和对规则的把握有关的.从总体上看,规则设立很严,执行偏松,对裁量权的把握又因人而异.前者如人们要办一个企业,哪怕一个非常小的个体户都要很高的初始门槛,不必要地设立行政许可,创造寻租的机会.后者如审批和审判,在裁量权的把握尺度上或多或少地存在着与关系和财富挂钩的现象,这就导致了进入市场的机会不平等.起点不公平,过程不公平,结果自然不公平.当然这仅仅是公共政策领域内的一方面,诸如社会保障,就业,教育等存在的问题都亟待解决.探寻问题的根源自然主要是政治结构的问题,而笔者在这里主要谈的是如何从理念上入手,理性的看待我国的公平问题.科学发展观中内涵的公平理念正是为公共政策的输出,分配提供了方向.在正视我国存在的公平问题后,我们需要认真的学习科学发展观,并在科学发展观的所提供的公平原则下,对公共政策的制定和执行进行改革.

三、科学发展观――公共政策的公平理念的一种选择

科学发展观指的是党在十六届三中全会中提出的“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”,按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要进各项事业的改革和发展的一种方法论.其内涵丰富的内容,其中对于公平的理念,我们将其归结为四种原则:以差异性原则为前提的应得原则、整体原则和时空原则.差异性原则的前提在前面已经表述,这是公平不可回避的问题.

应得原则指的是从人民的根本利益出发,在自由、平等的基础上共同分享社会财富和发展果实.需要有所说明的是,古典自由主义的公平理念强调个人的选择和自利行为,要求程序公平而认为对任何分配结果的关心都是对个人自由的侵犯.应得原则的自由,指的是尊重人体地位,使人民首创精神自由发挥,应得原则的平等,指的是保障人民的基本权利,共享发展成果.公共政策不仅在于维护人民的选择权,维护人民个人财产,更是要把以人为本的全民共享体现在结果当中,达到共同富裕.

如果说应得原则体现的是一种人际公平.那么科学发展观中关于对全面协调发展和统筹兼顾的整体原则体现了一种区际公平.我国的现实情况要求我们贯彻这种公平的理念.由于我国社会构成的“不均质”,导致了城乡二元结构,地区发展差异,收入分配不公,社会保障不健全等等诸多问题,使得“不公平”的现象表面化.虽然是“效率优先,兼顾公平”,其实却只讲究的是效率.过度开发建设,导致了生态环境恶化.出口经济活跃,而内需不足.一方面加快城市化,一方面设置户籍壁垒.尽管不讲究效率的公平是不公平.社会主义原则,第一是发展生产力,第二是共同致富⑦.然而如果把握不好尺度,只讲究经济发展而不平衡发展其他方面,只保障东部发达地区的既得利益而不在乎对其他地区的影响,只看到大把的美元而不将目光投向人民币都是一种不公平的体现,也加深了潜在的危害,使矛盾突出升级.在20世纪80年代,经济政策对于社会政策具有很大的替代性.但在90年代以来,这种替代性的基础已经不复存在.在这种情况下,社会政策具有了越来越大的独立性.社会政策的指向应该是社会公平,秩序和社会安全和稳定⑧.区际公平既是区域公平的体现,也是领域公平的体现.这都要求我们全面协调的发展和制定公共政策.经济发展和社会发展之间的断裂直接体现了这种领域和区域的不公平.全面发展指的是全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设,促进现代化建设各个环节、各个方面相协调,促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调.统筹兼顾指的是要正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系,统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放,统筹和地方关系,统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益,充分调动各方面积极性.四个“全面”和五个“统筹”给公共政策的具体输出方向做了明确的指引,也说明什么是整体原则.整体原则就是要保证发展领域内的公平,如经济、社会、政治、文化等,和区域内的公平,如我国的东西部,城乡,国内国外等,而这种指向在维护和谐发展,社会主义建设上体现出了新的公平理念.作为政府或社会公共权威对社会资源和利益进行权威性分配的方案,政策具有十分重要的利益调控功能⑨.这种调控不仅应体现在人际公平的调控,同时也更应该体现在区际公平的调控.科学发展观中公平理念的整体原则就是要实现区域的协调,领域的全面发展,体现出平等参与下整体发展.

科学发展观为公共政策的公平理念提供了新思维,这个“新”主要是体现在对代内公平和代际公平的阐述上.我们将这种可持续的公平理念归结为时空原则.时空原则是针对代内公平和代际公平关系的原则,是要用发展的眼光看待当前和未来的公平矛盾问题.可持续发展指的是坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,建设资源节约型、环境友好型社会,实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调,使人民在良好生态环境中生产生活,实现经济社会永续发展.总结说来就是,要在当代合理发展的基础上,考虑到后代的发展,使代内发展与代际的

发展达到时空的统一,实现社会永续发展.代际公平是可持续发展原则的一个重要内容,指当代人为后代人类的利益保存自然资源的需求.这一理论最早由美国国际法学者爱蒂B维丝提出.代际公平中有一个重要的“托管”的概念,认为人类每一代人都是后代人类的受托人,在后代人的委托之下,当代人有责任保护地球环境并将它完好地交给后代人⑩.我们常说不能吃祖宗本、儿孙饭,就是对代际公平问题的一种思考.现实生活当中为了经济发展需要,过度砍伐、放牧、捕捞,过度开发资源,使得我们后代将面临资源的匮乏和恶劣的生态环境.这对公共政策的公平指向提出了新的要求,在公共政策的取向上充分考虑代际公平与代内公平之间的关系.即如何把握好代内发展的合理性和代际的发展持续性,尤其是对代际公平持续性的把握.对代内公平与代际公平何者更为重要,向来就有两种截然不同的解决方案,一种是从“事实重要性”的角度认为代内公平更重要,一种则从“价值优先性”角度认为代际公平应优先代内公平Z.科学发展观提出建立资源节约型、环境友好型社会,要求我们在重视代际公平的基础上立足于先解决代内公平,合理利用资源,协调经济发展与环境保护.公共政策在其中起到调整和引导的作用,并有责任使用政策手段对资源、环境进行保护,维护未来人们使用资源和享受良好环境的权利,包括对资源的选择性和资源的质量上的使用权利,从而体现出公共政策的时空公平理念.

我们本着立足于当前社会的现实,对科学发展观重大思想方法中的公平理念进行剖析,以求对公共政策在输出,分配,结果中达到一种符合中国国情的公平理念.进而从这种理念出发归纳出四个基本原则.即差异性原则、应得原则、整体原则和时空原则.我国公共政策存在着很多的问题,然而公共政策本身的道德价值取向使得我们很难找到一种令所有人都满意的公平原则.公平问题本身要依靠的是政治结构,一个合理的政治结构对于公共政策起着决定的作用.也许这是我们应该看到的关键的问题.值得庆幸的是我们在科学发展观中找到理念上的公平.希望我们能进一步在政治结构上进行调整,以发挥这种理念的指导作用.