住房呼唤科学的规划

住房发展规划是制定相关政策的重要基础和依据,同时,住房政策的精神也是通过住房发展规划的实施得以落实的.

从目前的情况来看,我国住房发展规划体系已经初步形成,并逐步得到完善.2003年为解决房地产市场发展不平衡、住房供求结构性矛盾较突出、房地产和投资增长过快、房地产开发和交易行为不规范等问题,国务院发布了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号）,其中第15条提出“各地要编制并及时修订完善房地产业和住房建设发展中长期规划,加强对房地产业发展的指导”,这是我国政府首次正式提出编制住房发展规划的要求.然而,该文件并未对住房发展规划编制工作进行具体安排.因此,住房发展规划的编制工作未能真正启动.

2006年国务院下发《国务院转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房意见的通知》（国办发〔2006〕37号）,该文件第1条即提出“制定和实施住房建设规划”,并明确要求“各级城市（包括县城,下同）人民政府要编制住房建设规划,明确‘十一五’期间,特别是今明两年普通商品住房、经济适用住房和廉租住房的建设目标,并纳入当地‘十一五’发展规划和近期建设规划.各级城市住房建设规划要在2006年9月底前向社会公布”.

至此,从2003年层面推动,到2006年工作启动,第一轮持续交叉的不同层面、不同力度的住房规划推进工作展开了.2006-2010年,各级城市开始编制住房建设规划,并多作为“十一五”规划的专项规划得到落实.同时,国家主管部门也陆续出台了更为具体的规定,包括2007年原建设部出台《关于建立住房建设计划（规划）编制公布工作督办制度的通知》（建规函〔2007〕380号）、《关于请督促做好住房建设计划和住房建设规划制定和公布工作的函》（建办规函〔2007〕740号）、《关于做好住房建设规划与住房建设年度计划制定工作的指导意见》（建规〔2008〕46号）等,其中在建办规函〔2007〕740号文件、建规〔2008〕46号文件中,明确提出“城市人民政府要在进一步总结2008年住房建设计划制定和公布工作经验的基础上,在3月底前制定并公布2009年住房建设计划,在6月底前制定并公布2008年至2012年住房建设规划,并认真组织实施”.从住房发展规划相关文件颁发的频度可看出,我国政府对住房发展规划的编制工作逐渐开始重视.

2008-2012年第二轮住房发展规划开始启动.针对部分城市房价上涨过快、投机性购房较活跃等问题,2010年,国务院连续下发《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号）和《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号）两个文件,均要求各地要尽快编制住房建设规划,尤其是在国办发〔2010〕4号文件中,明确提出“城市人民政府要在城市总体规划和土地利用总体规划确定的城市建设用地规模内,抓紧编制2010-2012年住房建设规划”.

2010-2012年启动第三轮住房发展规划编制工作.但是,由于本轮住房发展规划仍然在第二轮住房发展规划期限内,因此,部分城市并未重新编制.但是国家的推进力度仍在加强.如2011年12月,全国住房保障工作座谈会和全国住房城乡建设工作会议,均明确提出2012年国家和地方要全面启动住房发展规划编制工作.

2012年,由住建部牵头完成首个全国城镇住房发展规划（2011-2015）的制定,省级城镇住房发展规划（2011-2015年）和市级住房发展规划（2011-2015年）也全面启动和陆续完成.

至此,我国已经初步形成了包括全国城镇住房发展规划、省级城镇住房发展规划和市级住房发展规划三个层次的住房发展规划体系,住房发展规划在地方住房建设和政策的实施中发挥了一定的作用.

然而,从全国的总体情况来看,依然存在诸多尚待解决的问题.如不同层面、不同时期、不同省市的住房规划的具体提法有差异,内涵也不尽相同,有住房建设发展中长期规划、住房发展规划、住房建设规划等多种提法；不同规划的周期也不完全相同,有3年的,也有5年的；不同地区住房规划的归属也有差别,有的隶属城市规划、有的是国民经济发展规划.尤为重要的问题是,一些地方住房规划工作完成了,但是却被束之高阁,形同虚设,基本没有用.所以,距离制定科学的规划,以及发挥科学规划作用的目标还有很大差距.

实践中缺少科学的住房规划,而科学的住房发展规划又是住房发展迫切需要的,这主要缘于以下几个考虑.

第一,科学的住房规划利于市场形成合理预期.

科学的规划设定有明确的目标,且目标能够通过规划的实施得到实现.科学的住房发展规划,不仅包括住房的建设规模,也包括住房的建设结构；不仅包括住房市场发展规划,也包括保障房的建设规划；不仅有住房建筑的发展规模,也包括有土地规模及其空间布局；不仅有远期设想,也有近期目标.

规划中目标的设定及其逐步实施,将利于不同群体对住房形成合理预期.即不同群体能够根据政府的住房规划目标勾画出各自的住房预期,以及住房预期实现的路径.这样无疑会使市场中少了盲目、恐慌,而多了理性、稳定.

日本依据1966年制定的《住宅建设计划法》先后完成了8个住房五年规划.由于其规划目标明确具体,经过几个周期,不仅实现了从“户均一间”、到“人均一间”的住房数量目标,也逐渐提升了居住条件等质量目标,使战后日本的住房条件得到极大改善.

美国依据1974年出台的“住房与社区发展”法案第8条款计划（Housing and Community Development Act of 1974）提出的“社区发展补助计划”,将住房建设、都市重建和其他住房资助计划合在一起,并将资金分配给各州和地方政府,旨在加强和促进社区的发展.这一综合规划通过对城市低收入群体的住房需求的全面和准确掌握,提出具体的解决方式和落实途径,使住房困难群体的住房问题得到有效解决. 所以,科学的规划能够促进住房合理预期的形成.而社会合理住房预期的形成是稳定住房市场和市场供求的重要基础,也是提高住房保障水平和住房政策效率的重要因素.

第二,科学的住房规划利于精准解决住房的主要矛盾.

科学的住房发展规划是以对住房需求的准确分析和预测为基础的,能够反映城市住房的供求状况,利于不同城市区分和解决住房的主要问题.

城市住房的需求主要取决于城市集聚人口的数量,而人口的集聚不外乎取决于城市能够提供的就业机会、城市的公共怎么写作水平以及社会环境等.因此,不同的城市由于其条件的差异,城市的住房需求状况是不同的.有些城市可能住房保障问题较大,而有些城市则以住房市场问题为主.有些城市住房矛盾可能主要来源于外来人口,如北京等城市,住房政策就要重点关注外来务工人员群体的构成及其住房问题和解决途径.有些城市人口数量稳定,低收入群体的住房问题已经得到解决,如经济发达的中小城市,住房政策的主要关注点就不再是保障房的建设指标和建设问题,而是住房质量的提升和住房市场稳定.有些城市住房供给矛盾较小,房价水平稳定,解决保障房的关注点就不是新建问题,而是市场过滤和有效循环问题,如沈阳等城市.

科学的住房发展规划应该反映城市住房的需求状况和主要矛盾,便于更为精准和有效的解决住房问题.

第三,科学的规划有序引导住房用地供应.

住房用地规划和计划制定的主要依据应该是住房发展,只有科学的住房规划,才能引导制定合理和科学的土地规划和供地计划,也才能实现土地资源的有效配置和合理利用.

从目前住房用地供应的情况来看,近些年为了落实保障房建设指标,满足保障房建设的需要,国家不断出台和强化供地政策,如保障性住房用地达到70%以上、对保障性安居工程建设用地“特事特办”、“加快审批”等.这些举措无疑有效保障了保障房的建设和保障房指标的落实和完成,有着积极的意义.

但是,实际中不容忽视的问题也同时产生：第一,一些城市建好的保障房空置和闲置；第二,一些城市保障房给了非保障人群；第三,出现保障房用地先占后办手续等现象.这些状况不仅会造成土地和住房资源的极大浪费,也会加大后续土地和住房管理的矛盾和风险,并产生新的社会不公平和矛盾.

所以,合理的住房用地规划和计划,需要有科学的住房发展规划作引导.

总之,科学的住房发展规划意义重大,不仅有利于资源的合理调配和利用,也可以促进形成合理的住房需求及稳定的供求关系.住房发展规划作为住房发展顶层设计的重要组成部分,应该引起极大的重视.当然,科学的住房发展规划的制定,还需要有住房立法的保障和对住房现状的掌握,是一项重要和需要攻坚完成的伟大事业.

王春敏/责任编辑