探析建立会计核算监督工作评价体系

当前,人民银行会计核算监督评价体系的构成包括了核算部门的内控管理、内审部门的专项审计、纪检监察部门的执法监察等风险控制体系.但是,本文阐述的建立会计核算监督工作评价体系却是不同于纪检监察、内审部门的非连续性的重点检查结论和评估,而是指事后监督中心通过连续的、及时的对营业、国库、财务、货币金银等业务的会计核算全过程进行审核、控制和检验后的总体监控评价.而这种评价是建立在客观和事实的基础上.

一、核算部门业务风险的具体分类

《中国人民银行会计核算监督办法》第二十四条明确规定,监督部门应依据监督过程中发现的违规情况的性质及对资金安全的影响程度,将违规情况分为规范性问题、核算差错和事故三类.但从实际监督工作情况来看,事后监督中心应以核算质量和资金安全的影响程度为标准,将核算部门在业务处理过程中产生的风险等级分为四类,即：重大风险、严重风险、较严重风险和一般风险.

(一)重大风险

重大风险是指核算部门前台经办人员由于严重违反法律法规、相关规章制度和内控原则进行业务操作,引起账务混乱、资金损失、系统瘫痪或造成一定的社会影响、潜在较大资金风险的差错.具体包括：第一,制作虚检测凭证、虚检测报表、虚检测账簿.第二,撤换和恶意更改会计凭证,特别是原始凭证、报表账簿.第三,账务处理存在“一手清”情况,经办人员使用其他人员的用户代码上机操作.第四,系统数据恢复未经部门主管审核批准.第五,手工填制转账凭证划转资金未经部门主管审核批准.第六,未贯彻执行国家有关财经法规和人民银行各项会计规章制度及操作规程,造成业务系统出现异常,不能正常处理各项会计业务.第七,其他有可能造成社会不良影响、资金损失或潜在的较大资金风险的差错.

(二)严重风险

严重风险是指尚未造成资金损失,但风险隐患较大,极易引起结算纠纷、形成人民银行垫款或造成一定的社会影响的差错.包括：第一,支付凭证无效：付款凭证大小写金额不符；金额、出票或签发日期、收款人名称涂改；付款凭证遗失；票据日期超过提示付款期、期票；付款凭证的签发人签章与预留印鉴不符；背书错误等.第二,发出业务差错：资金汇划业务与原始凭证不符,漏发、重发、错发往账等.第三,账务记载差错：串户、重记、漏记、错记、凭证与附件金额不符、退库无依据等.第四,重要事项未审批：重要事项未按规定的审批权限审批等.第五,与“八相符”不符的差错：账账、账款、账实、账表、账据、账簿、账卡和内外账不符的差错.第六,上述差错以外的其他严重差错.

(三)较严重风险

较严重风险是指账务核算不规范,对核算质量影响较严重,但资金风险较小的差错.包括：第一,账务核算差错：科目、账户、凭证使用错误及一般凭证遗失、利息计算错误、利息入账不及时、未记复利、错账冲正不符合规定、表外业务未及时纳入表外科目核算或记载错误.第二,漏盖业务印章：漏盖错盖转讫章、业务公章、收讫章、付讫章等.第三,核算系统管理差错：初始化、日终处理不在正常的营业时间,操作员未及时签退,账户性质、计息方式、分成比例等系统参数设置错误.第四,缴存款差错：时间不及时、范围不正确、金额不准确、罚款未及时入账等.第五,上述差错以外的其他较严重差错.

(四)一般风险

一般风险是指影响会计核算质量,但无资金风险的差错.包括：第一,漏盖或加盖印章错误差错：凭证、报表等会计资料漏盖个人名章、附件章,加盖的章印不符合相关制度等.第二,凭证要素不规范：大小写金额、日期填写不规范,未写附件张数、凭证与附件张数不符等.第三,核算系统操作差错：支票业务未录入或录错,卡片要素与凭证、报单内容不符,重要空白凭证出售和使用与填写的表外科目凭证不一致,重要空白凭证分户账与登记簿核对不相符等.第四,资料报送差错：核算部门未在规定的时间内向事后监督中心报送资料,应报送的会计资料种类或份数不全,资料交接清单与报送的资料不符.第五,差错整改不及时：未按事后监督中心提出的时限要求及时整改差错.第六,上述差错以外的其他一般差错.

二、事后分层监督的具体内容

(一)日常核查

事后监督中心各岗位工作人员应严格履行好工作职责,按照《中国人民银行会计核算监督办法》的要求及其他监督管理规定,在法定的监督工作日之内,审核好核算部门业务处理依据是否合规有效,账务处理手续是否符合制度规定；加强核算过程监督,重点监督核算部门会计核算风险环节,维护资金安全；检验核算部门会计核算结果是否准确无误,会计信息反映是否真实完整；发现和督促纠正核算部门会计核算的违规情况,及时反映违规行为；向核算部门提出完善会计规章制度、会计管理和内部控制的意见和建议.

(二)岗位互查

事后监督中心应按照相互制约和分工负责的原则合理设置岗位,对各监督岗位要设置A、B角,以防范监督人员核算岗位或参与核算部门的会计核算；防止监督人员违反审核程序或超越权限实施会计核算监督；杜绝监督人员代替被监督对象更改差错和隐瞒、迟报重大差错、事故和舞弊行为的发生.同时,A、B角至少每个月都要选取某一时点对会计核算风险环节产生的监督业务进行互查,以进一步把好会计核算质量关,促进会计核算规范化,加强风险防范.

(三)分管领导检查

分管领导应定期或不定期检查事后监督中心工作开展情况和各项规章制度执行情况,针对发现的问题和不足,督促工作人员不断改进工作质量、规范监督操作和提高履职能力,加强责任感、紧迫感、使命感和风险防范意识,努力做好各项会计核算业务监督工作,确保所监督的业务不发生差错和风险.

(四)部门主管抽查

部门主管应对监督人员审查核算部门会计核算业务的合规性准确性完整性和及时性情况、核算部门贯彻执行国家有关财经法规和人民银行各项会计规章制度及操作规程情况、监督人员按照监督办法和具体业务监督流程要求实施监督情况、监督人员记录每日监督过程和方法及分析和反映会计核算监督工作结果情况、监督人员跟踪核算部门差错处理和纠正情况等重要环节进行定期或不定期抽查. 三、事后监督实施评价工作的步骤

事后监督中心要通过日常的监督核查、监督岗位之间的互查、分管领导的检查、部门主管的抽查等多个层次,对不同风险点实行全面监督和重点控制.在分层监督的基础上,针对发现的不同情况和问题,结合涉及核算差错风险对会计质量和资金安全的影响程度以及核算风险发生的频率,采用定性与定量相结合的方法,对核算部门核算风险进行综合评价.事后监督中心对会计核算业务评价程序包括评价实施、评价报告和评价反馈等步骤.评价实施,是指事后监督人员对已经发现的各类核算风险进行识别、归类、综合,并按照《中国人民银行会计核算监督办法》及其他监督管理规定进行准确定性；评价报告,是指事后监督人员以监督过程中查实的核算风险为基础,并结合业务监督过程中所掌握的核算部门内控机制建立和内部管理情况,指出存在问题,提出完善会计规章制度、会计管理和内部控制的意见和建议；评价反馈,是指事后监督中心通过《会计核算监督通知书》、《事后监督工作动态》、《内部监督通报》、会计工作联席会议、事后监督工作联席会议、监督情况通报会等各种形式和渠道,向上级行、分管领导和核算部门反馈监督情况.

四、建立事后监督评价体系的积极作用

(一)能够实现会计核算业务风险分类预警

会计核算监督不仅要把好会计核算质量关,促进会计核算规范化,控制核算部门操作风险,而且要在防微杜渐、实现监督分析预警方面发挥重要作用.事后监督评价体系的建立,可以充分利用业务信息和监督结果,对已发现的问题进行分类识别、鉴定判断,追根溯源,查找薄弱环节,分析风险隐患,进行预警提示,向核算部门提供有效的风险防范导向,从各个层面和环节消除风险死角和风险盲区.

(二)能够实现事后监督职能不断深化

积极适应业务发展变化需要,及时对监督中遇到的问题、查实的风险和与核算部门有争执的管理规定展开讨论分析,并形成有价值的监督信息和调研文章,为上级行修改和制定监督管理规定提供详实的理论依据.要通过卓有成效的工作,最终使事后监督工作由被动的合规性监督向积极的风险防范性监督转变；由单纯地履行监督职能向监督职能与评价职能并重转变,从而进一步深化监督内涵,提升监督层次和监督水平.

(三)能够实现监督资源的整合利用

评价机制的建立有利于有效利用和整合监督资源,通过各种评价形式的运用,既可以全面了解核算部门的基础情况,还可以建议内审部门、纪检监察部门就某一类问题进行专项审计和执法监察,从而充分发挥内控体系合力,进一步推进和完善“大监督”机制的建设和发展.

五、建立事后监督评价体系面临的问题

(一)事后监督管理体制不顺畅的问题

目前,分行和城市中心支行都设置有事后监督中心,但对辖区内地州（市）中心支行事后监督中心却不实行垂直管理.按照《中国人民银行会计核算监督办法》第八条的规定,会计核算监督工作接受上级行会计财务部门牵头支付结算、国库、货币金银等部门的业务指导.由于管理体制的不顺畅,纵向、横向信息沟通交流平台未搭建,致使事后监督中心作用难以发挥实效,造成监督工作“无人”指导的难堪境地,影响了事后监督评价体系的统一应用.

(二)事后监督机制不健全的问题

人民银行设有总行、分行、省会城中心支行、地州（市）中心支行和县（市）支行五级核算主体.目前只有分行、省会城中心支行、地州（市）中心支行设有事后监督中心.从工作开展情况来看,事后监督工作只是定位于作为各级核算主体的内部岗位存在.同时,事后监督中心在工作开展中要接受核算部门的业务指导和监督检查,导致监督过程、手段、方法等受到了相应的制约,无法独立进行监督.由于没有赋予事后监督中心强制制约措施,监督工作只能是提意见、建议,发出会计核算监督通知书也成了软性工作.特别是县（市）支行的事后监督工作,基本是由会计核算单位自身进行,事后监督不能独立地进行,导致了事后监督内容的真实性、有效性无法考证,影响了事后监督评价体系的推广普及.

(三)事后监督资源分散的问题

事后监督中心与纪检监察、内审部门的工作内容虽有所不同,但目标都是防范会计操作风险和资金风险,同属人民银行内部的专职的再监督部门.但从实际运作来看,从分行至地、州（市）中心支行却把事后监督中心划归为非再监督部门,规定“由各分管会计业务的行领导分管事后监督中心工作”.这样就出现了有分管业务和监督中心的领导,又有分管纪检监察和内审部门的领导,致使各监督部门无法沟通,形成了“各自为阵,分兵作战”的局面.这样的体制还易造成领导与领导、部门与部门之间的工作矛盾,即造成人力、信息等监督资源的重复和浪费,不利于工作的正常开展,影响了事后监督评价体系的权威功能.

(四)事后监督职责不明的问题

目前,各地州（市）所辖管的县（市）支行会计核算资料、档案都集中在事后监督中心集中统一保管,各部门的自查、日常更正等工作都需要调阅会计档案.尤其是外部检查的时候,档案调阅量大、时间长、借调频繁,退回时很难做到各类会计档案各页清点入库,当出现会计档案损坏短缺时,难以分清谁的责任.各地州（市）事后监督中心直接面对机关多个业务部门和辖内各县（市）支行业务网点,而这些业务部门和县（市）支行网点都有自己的事后监督办法和规程,事后监督中心难以应付.由于规定不统一,若在监督工作中执行业务部门的规程,则违反了事后监督的操作规定,若执行事后监督的操作规定,又和业务部门的规程相矛盾,影响了事后监督评价体系的实效发挥.

(五)事后监督工作的模式创新问题

随着金融电子化的发展,依靠计算机网络技术,近年来基层人民银行的会计核算业务逐步摆脱了繁重的手工操作,代之以现代化的系统运用和计算机操作.但目前在事后监督工作中占有重要份额的国库业务的监督及行政财务、货币金银业务的监督,仍使用手工核对的方式,不仅监督工作效率低下,也大大增加了事后监督工作的操作风险,影响了事后监督评价体系的实施效果. （六）事后监督工作管理规定更新修订问题

人总行于2010年11月4日印发了《中国人民银行会计核算监督办法》,同时废止了《中国人民银行会计事后监督办法》和《中国人民银行事后监督中心工作规程》.新的《会计核算监督办法》对会计核算监督主要任务和遵循的基本原则、监督人员应具备的条件和主要职责、监督人员享有的权利及禁止行为等都有较为明确的规定,但未对监督人员的职能培训,营业部门核算业务、国库部门核算业务、财务部门核算业务、货币金银部门核算业务的监督操作流程等未作详细规定,极易形成监督盲点,不利于资金风险的防范,影响了事后监督评价体系的顺利实施.

(七)事后监督的业务范围问题

2004年,人民银行事后监督单门单独设立后,其职能定位是对人民银行内部各专业会计核算业务开展独立的、连续的、及时的、全面的、重点的监督.从目前的情况来看,因人员配置问题和其他方面的综合因素,大部分基层央行的事后监督中心仅对国库、会计、货币金银等专业的会计核算业务进行监督,而其他专业的会计核算业务,如行政财务、外汇、固定资产等会计核算业务并没有完全纳入监督的范围,影响了事后监督评价体系的全面建立.

六、建立事后监督评价体系的相关建议

(一)改革事后监督管理体制

完善管理体制是加强事后监督的重要基础,也是充分发挥事后监督中心作用的前提条件.改革事后监督管理体制有两种方案：一是在可能的情况下,人民银行的事后监督工作实行垂直管理.上级行事后监督中心对下级行事后监督中心实行实时管理与指导,下级事后监督中心的工作业绩由上一级行事后监督中心和本行共同考核,以加强事后监督信息的沟通和共享,更好地发挥上级行与下级行事后监督中心之间的联动作用,保障监督人员的切身利益,全面发挥监督人员的工作积极性.二是改革事后监督中心的现行管理模式.事后监督中心应直接由行长（或行长授权副行长）和上级事后监督部门负责.将业务指导和监督检查权集中在上级事后监督部门,以期改变目前多头指导、无所适从、协调困难的局面.

(二)完善监督工作机制

整合人民银行内部监督资源,这是有效提高监督措施和加大监督执行力度的最佳途径.按照“防范会计操作风险和资金风险”的内控要求,应整合事后监督、纪检监察和内审部门的监督资源,建立健全“大监督”工作机制.合理划分各自监督职责,各有侧重,建成一个职能互补、信息共享、协调监督,确保各项金融资金安全的防控体系.从上至下,应由行长（或行长授权副行长）牵头组织三个监督部门,建立联席制度及信息沟通制度,统一部署安排,按各职责分工进行工作,以避免工作重复.共享监督成果,形成合力,互联防控提高人民银行在防范会计操作风险和资金风险工作方面的能力.基于这种思考,建议总行将纪检监察、内审和事后监督中心进行合并,成立纪检审计监督司（局）室,分支行也相应成立纪检审计监督处（科）室,实行统一归口管理.分支机构以省为单位实行垂直管理,这样就可以达到制度统一、操作规范、考核完备、交流通畅的目的.

(三)更新监督手段

监督手段的相对滞后与会计核算业务的快速发展已显得很不协调,落后的手工模式要体现监督的实效也不现实.因此,要以电子化手段提升监督工作的效率,使监督的事后性和手工性成为适时性和事前性,使监督的时效性和有效性得到充分发挥.这样,才能对会计、国库、财务、发行等核算业务进行深层次、多角度的监督,才能通过发现的问题和异常的情况追溯风险存在的源头,为建立科学、高效的事后监督评价体系提供必备的条件和良好的基础.

(四)明确职责,推行问责制

为发挥人民银行在防范会计操作风险和资金风险工作中的职能作用,建议总行应将事后监督中心纳入央行内部再监督部门系列,并赋予与纪检监察、内审部门相同的地位和权力.将事后监督职能定位于会计核算过程的再监督,并赋予事后监督中心必要的现场监督检查权,增加风险监督,风险评价,问题处理权等职能.实行问责制是事后监督全面贯彻落实人民银行内控防范的强有力的保障.事后监督人员要及时复审被监督部门的业务处理依据是否合法有效,账务处理手续是否符合制度规定,会计核算结果是否准确,会计信息披露是否真实、完整.对在监督过程中有章不循、有据不依、违规操作的问题,要追究落实到人,并按规定从严处理,促使会计业务人员和事后监督人员认真履行职责.

(五)加大监督检查的力度和频率

引入责任追究权,是实行严格责任追究,强化监督处理力度的根本保证.一是实行严格的责任追究制度,按照“谁监督,谁负责,谁整改”的原则,跟踪检查责任者的整改落实情况,掌握是否存在整改走过场,整改留盲点和工作失职的问题,将发现的问题汇总抄报上级行或本级绩效考核部门,作为绩效考核的硬性指标；二是实行不定期的事后监督差错纠正检查制度,配足监督工作人员,全面开展现场检查会计核算差错的更正落实.要对发现的问题严肃追究相关人员的责任,并进行相应的处罚,确保监督在执行中不走样；三是注意增加监督检查的频率,对那些事中监督较难的业务工作,尽可能使问题早发现、早处理、早解决；四是需要上级行尽快界定业务部门会计核算责任和事后监督部门监督责任,只有明确业务部门和事后监督部门对会计核算风险防范的第一道和第二道防线的职责,才能有利于落实监督责任追究制度,彻底杜绝道德风险产生的可能.

(六)完善内部机制

积极推进“大监督”机制的不断完善,进一步加强内部控制和内部管理,规范会计核算基础工作,补充、修订、完善现行的工作规程和内控制度,逐步形成相互制约、相互监督、权责分明、运作有序的内控防范体系和事后监督评价体系.

(七)注重人才培养

当前,“人”的因素已经成为监督效能发挥的第一要素,加强事后监督队伍建设,注重人才培养,是监督技能和监督困境的前提.一是要引导监督人员提高监督意识和责任感,培养对工作认真负责的态度,做到对工作积极热情,监督结果有据可查,工作齐心协力,工作相互配合,共同提高监督能力的氛围；二是建立定期与不定期相结合的培训机制,上级相关业务部门应牵头组织,积极创造条件对事后监督人员进行新业务、监督方法和监督技巧等知识培训,以适应会计核算业务不断发展的新要求,确保各类新的复杂的问题能够及时发现和处置；三是进一步落实岗位轮换与交流制度,让熟悉业务操作和政策法规,富有相关工作经验的人才调整或充实到事后监督队伍中来；四是组织经验交流,确保监督工作的方式方法在新情况下能够得到不断完善和改进,以便更好地提升事后监督职能得到有效发挥,为事后监督评价体系储备人才.