应改会计报账制为报审制

县级报账制是我国参照世行管理办法,从2001年开始在农业综合开发项目实施过程中的一种会计管理制度,随后延伸到财政支农项目资金管理各领域.该办法要求,在财政性项目工程建设中,要依据工程资金预算和实施进度,遵循一定程序,以县级财政部门为主体,统一资金拨付、统一会计核算、统一实行报账管理.十多年的实践证明,县级报账制是会计程序控制和手续最严密的管理方式之一,在特定历史时期,对加强专项资金管理、发挥财政资金效益的起到了有效的促进作用.但不容忽视的是,在报账制实践中,一直存在“会计主体”等悬而未决的问题,也有一些新的问题亟待研究和解决.

一、县级报账制中存在的问题

一是实行报账制使会计主体易位.根据会计法规定,“各单位必须依法设置会计帐簿,并保证其真实、完整”,“各单位必须根据自身实际发生的经济业务事项进行会计核算,填制会计凭证,登记会计帐簿,编制财务会计报告”.但实行县级报账制后,由项目主管部门或实施单位向财政部门报账,会计业务改由财政部门统一核算,项目主管单位的会计主体地位“易位”给财政部门,从实质上改变了项目实施单位或部门的会计主体地位.同时,报账制的设计原义,是将财政监督前移,但却造成了财政部门既是核算主体,又是监督主体的双重地位.

二是会计责任易位,责任划分不易界定.会计法规定,“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”.而实行报账制后,由于会计核算工作转移到财政部门承担,会计操作主体易位后,如仍将会计工作法律责任主体仍全部给定项目承管单位,显然有失公允.尽管报账制办法明确,会计资料仍由项目主管部门或实施单位归集,其对会计资料的真实性负责,但会计核算工作的责任却在财政部门,财政部门应对会计资料的真实性和完整性进行审核,这就形成了“重叠责任”.对财政部门和项目单位责任如何划定,责任大小如何界定,一旦会计行为违规违法如何进行追究,在报账制会计体制下是一个较大的难题.

三是报账专户不能核算工程的全部成本.近年,财政项目加大了“资金整合”的要求,使同一个项目的资金呈现多元化.财政专项资金全部在专户管理,而整合资金和群众以物折资、以物顶资等部分筹资筹劳资金,未纳入专户管理.这样,报账制并不能全面反映工程收支及成本情况,不能全面准确衡量工程建设管理水平和财务效率.同时,县级报账要求原始留在县级核算单位,而项目承建单位凭复印件记账,承建单位的会计基础资料就失去了原始性,更失却了完整性.

四是资金滞留责任错位.在项目资金的责任体系中,财政部门对资金管理负责.而实际上,报账制要求财政部门必须按工程进度拨款,资金拨付进度又取决于工程进度.但各类工程进度管理,责任在项目主管部门或

实施单位,资金滞留的责任给定财政部门,使报账管理部门很“无辜”.

五是资产主体构成复杂,资产帐难以完整反映资产状况.同一类项目既有财政资金投入,也有整合资金和民间投工投劳,导致项目形成资产无法明确清晰的做出分割,造成主体不明确,管护责任也无法明确,容易造成资产流失.

六是项目资金效益亟待提高.目前,项目重复建设、前建后毁、利用效率差、效益低下等问题比较突出.这一问题的出现,源于工程管理和财务核算职责的肢解.项目主管或工程实施部门不管“帐”,导致其财务管理的责任意识弱化.而财政部门报账会计人员按会计核算要求,只要报账手续合规,即可资金拨付,处理相关会计业务,这就使各项经济活动和财务收支合理性、合法性和有效性,形成监管“真空”.

二、完善县级报账制的建议

从根本上解决报账制中存在的问题,必须一切依从法定为前提,厘清职责,对报账制进行重构和规范.总体思路是改报账制为报审制,还原各自承法的主体,还原各部门职能,实行核算、监督职能分离,在账制统一的前提下,形成新的监督制约机制.

（一）还原会计主体.按照“法定主体,法定职能,法定责任”的原则,会计主体复原为项目法人或项目实施单位,核算工作仍由项目单位承担.不具备核算条件的,可依法委托写作技巧记帐.同时,还原财政部门监管会计工作的职能,财政部门按国库集中支付要求,控管账户,实行支出直付,并对项目实行跟踪问效.

（二）重塑报账制体系,改对财政部门报账制为报审制.在资金支付前,由项目主管单位报送相关会计手续,经由财政部门审核其支出的合理性,并在原始凭证上加盖审核手续后,然后予以拨付.项目主管单位凭审核过的原始凭证记账,无财政部门审核手续的凭证,可视作无效凭证,其支出视为无效支出.

（三）完善会计账制.对农民自筹、项目整合等多元化资金来源,根据评审机构的评审或绩效评价报告,纳入核算体系,在会计核算中予以反映,以保证会计核算的完整性.为全面反映项目整体效益,要完善核算科目,实行损益核算,对项目运行状况即时监控.

（四）全面建立资产核算和收益分配体系.对项目建设形成的资产,建立登记、管理、核销、报呆、处置、重置机制.对经营性资产,可实行一家管护,多家权属,按投入比例,进行权益分配,国有盈利部分可用于持续投入.对公益性资产,划入国有资产；对基础性资产,财政承担连续扶持、维护,委托代管,公办民用.

（五）建立“报审制”管理的一系列机制.会计核算回归原项目主管单位后,为规范实施项目和会计行为,应继续实施报账制形成的一系列机制性要求.在项目实施过程中,项目议定严格实行议事制,项目申报入库制,项目确定竞争制,项目内容公示制,项目前期评审制,项目建设招投标制,项目实施合同制,工程质量监理制,工程竣工验收制,工程管护责任制,决算审计制和绩效评价制.

(六)合理确定管理费的分配比例.要调整项目管理费构成,合理确定

各项管理费用的额度,加大管护费和维护费的比例,确保项目能够发挥长期效益.项目管理相关部门之间,也要根据承担管理任务大小进行合理分配.尤其经费性资金可实行以奖代补,根据进度和质量,按权责利统一的原则对相关部门予以补助.管理费要向项目实施区域倾斜,加大项目实施乡镇的管理责任,调动项目实施区域参与项目管理的积极性.