新成立城投公司应关注的几个问题

[摘 要]由于运营时间、市场化程度以及创新意识的不同,我国的城投公司良莠不齐,一部分公司已建立多元化融资体制,步入良性循环道路,建立了较完善的资本化运作体制,而一部分城投公司则举债建设,入不敷出,濒临破产的边缘.对新成立的城投公司而言,它面临的是许多老大哥曾经面临的问题,如何借鉴外地成功经验,理顺与政府的关系,解决资金矛盾,尽快缩短“阵痛期”,将是决定它存亡的关键.

[关 键 词 ]新成立,城投公司,关注,问题

改革开放以来,为改变计划经济体制下的城建投资管理模式,盘活城市资产,按市场规律经营城市,城市投资公司如雨后春笋一般应运而生,全国各大中小城市几乎都成立了类似城投公司性质的公司.许多城市城投公司的有效运作,为所在城市基础设施建设和发展做出了很大的贡献.但在一些城市中,尤其是城市投资体制改革刚刚起步的城市中,城投公司的发展还面临着诸多困难,甚至走入误区.作为城市投融资体制改革的一项重要内容,城投公司的可持续发展与所在城市的经营发展休戚相关.城投公司的发展问题关系到城市城投公司的存亡与兴衰,也影响到整个城市的发展与繁荣.如对新成立的城投公司而言,如何借鉴外地成功经验,理顺与政府的关系,解决资金矛盾,尽快缩短“阵痛期”,将是决定它存亡的关键.新成立城投公司应关注的几个突出问题是:

一、城投公司要成为“政企分开、法人治理”的“真”公司

(一)政企不分的弊端

1.政府的融资“平台”、“载体”,实为“债体”.全国各大城市的政府投融资平台,也被称为城投公司,起源于1991年.当时,国务院进行新一轮政府投融资体制改革,要求地方政府不再直接负责基础设施建设,而是将此类建设活动公司化.1991年,上海率先成立城投,之后,重庆、广东等省市也相继成立,这段时间的操作模式是政府投融资平台只是个载体,自身并无资产.当时的城投公司主要由财政部门、建委共同组建,公司资本金和项目资本金由财政拨款,其余,以财政担保向银行贷款.1995年,国家《担保法》出台后,这种模式难以为继(财政不能担保),而城投公司没有自己的资产,资产负债率越来越高,负债结构不合理,偿债高峰期集中时,债务偿还就会难以保障,银行慎贷程度越来越高,举步维艰,最终导致融资链条的断裂.城投公司如果只是政府的融资“平台”、“载体”,它是生不了根的,它不是真正意义上的市场主体,只是一个政府向银行借债的“债体”,那它的经营风险和财务风险是巨大的,它的破产将导致财政的巨大风险.

2.缺乏“真正主体”,导致监管不力、产权不明晰、债权债务混乱.代表政府作为城市建设投资主体的城投公司,事实上基本仅担当“出纳”角色,只负责筹集资金和支付资金,未能全方位地参与城市建设管理,一些工程项目建设管理事务是由建设部门从相关单位临时抽调人员组成的各类临时性质的工程指挥部组织实施,“管钱”与“管事”相分离,形成机制上的管理脱节,职责分割,城市建设管理责任难以落到实处.正是因为当前城建投融资体系中,缺乏真正的主体,投资决策主体和资金使用都是政府部门官员通过城建公司做出,监管不力、产权不明晰、债权债务关系混乱.这就使得相应的会计科目由于政出多门,科目核算内容杂乱,不能清晰反映产权及债权债务关系.

(二)要建立政企分开、产权明晰的企业法人治理结构

要成立与公司法相符的公司,公司法人治理机制是由城投公司运行、激励、制衡和信息等管理要素所构成的功能体系,它既要激励城投公司管理层尽可能高效率地使用所支配的资源,又要保证城市政府的基本权力和利益.建立有效的城投公司治理机制,给经理人员一定自由的同时确保其能从城市政府的利益出发来管理好企业,形成对公司经理人员有效的激励和监督机制.还有对城投公司董事会的职责、国有资产监督管理机构的权力、城投公司管理层的激励和约束机制等公司内部控制进行合理的安排,形成科学的内在制衡机制,有效地协调利益相关者之间的责、权、利关系,保证企业的决策效率,最大限度地调动城投公司管理层的积极性,充分发挥其经营才能,使其管理活动始终围绕着城投公司的发展战略进行.

二、协调政府给予城投公司一定的政策支持

由于城投公司的项目一般都是建设周期太长,资金回收慢,使用效率低下,作为一个可赢利或准赢利性的基础实施投资项目,一般要经过投资(借贷)→经营→回收→还贷(有赢利)→再投入的一个过程,要完成一个经营周期少则一、两年,多则三、五年.有些城投公司只重建设不管经营,只管借债不管还债,用短期资金建设长期项目,造成资金出现断层,危及公司的正常运作,融资渠道单一,负债率居高不下,城投公司的可持续发展也受到一定的威胁. 为了使城投公司有良好的发展趋势,笔者认为要和政府协调以下内容:

(一)协调政府把具有赢利能力的市政资产注入到城投公司,城投公司以这些资产做抵押进行融资,从而不断增强在市场上的融资能力

(二)争取特许经营权,盘活存量资产

城市基础设施特许经营权出让,例如:1.上海城投公司通过融资建成南浦大桥后,即对这两座大桥的经营权进行了转让,一举获得了资金25亿元,并利用这笔资金建成了徐浦大桥.同时,又通过转让延安东路隧道的专营权建成了隧道南线.2. 北京城投公司在北京地铁四号线建设中,将整个项目按照政府投资与社会投资7:3的基础比例,划分为非经营性部分和可经营性部分,其中占投资总额70%的洞体、轨道等非经营性部分,由政府出资建设,占投资总额30%的车辆、自动售检票设备等可经营性部分,采取BOT模式.北京地铁四号线在全球范围内公开选择社会投资者出资建设,并在线路建成后负责特许经营.社会投资者通过租赁行驶取得洞体、轨道的使用权,同构票款收入和站内广告、通信、商业设施的经营收入取得收益,北京地铁四号线成为国内第一个以特许经营方式进行市场化运作、第一个引入外资,以政府与社会资本合营模式运作的轨道交通项目.

(三)争取道路、桥梁、公交站台等冠名权和广告经营权的经营

道路、桥梁、公交站台等冠名权的经营权可进行公开拍卖,或者协议冠名.竞拍成功者将获得连续几十年的冠名,对其公司来说是一笔无法估量的资产,能为其打响名牌效应并节省部分广告宣传费用,同时城投公司也可以获得最高市场收益,实现双向双赢.

这里所指的广告经营权是指城市公共资源的户外广告经营权及公共汽车车身广告权.也可以通过拍卖、登记等形式取得最大收益,取保国有无形资产的保值增资.

(四)协调政府采用土地资产注入城投公司的模式

1.土地使用权授权经营,是指政府将一定的土地使用权作价后,授权给城投公司进行经营管理,城投公司可以向其直属企业、控股或参股企业以作价出资(入股)或租赁方式配置土地资源,但其城投公司必须接受政府相关部门的监督.

2.要授予城投公司一级土地开发权,国有管理部门仅作为主管部门通过土地交易市场对土地交易进行管理.要按照政府统一规划要求,结合城建项目的资金需求进行土地储备.城投公司下设土地中心,综合负责全集团土地储备和一级开发工作,以“按规划、按项目、带土地”为原则,储备土地.首先通过划拨获得储备土地证,将这些土地变为熟地后,将统一进入土地交易市场(产权交易所)进行招、拍、挂,土地整理成本和土地增值收益通过交易市场返还城投公司,政府收益部分通过财政以注册资本形式注入城投,以弥补基础设施建设资金.此形成良性的偿债机制.土地整治获得的土地一级开发收益,纳入城投公司成为建设项目资金的来源.

总之,对于土地及土地附着物经营净收益,应在市政府授权的范围内,用于城市建设融资贷款的还本付息,建立土地发展资金,以弥补城投公司政策性经营亏损.

三、城投公司在运作中加强财政、审计监督

(一)采用会计委派制

会计委派制是会计人员管理体制的一种形式,它要求各级公司计划实行直接管理,实行统管统派,从而实现调控的会计管理制度.国有城投公司一般介于行政事业单位和国有经营企业之间的一类特殊企业,因此企业的运行性质和事业的管理模式,使其在长期的经营活动中存在着与其他企业所不尽相同的特点,这一点在财务工作中表现尤为突出:公司对下属企业采取的监管方式较多,所属各企业及控参股各企业存在差异化.

1.实行会计委派制的重要意义.实行会计委派制,对企业各构成单位会计负责人实行统一管理和委派,对于完善法人治理机制,健全监督约束机制,净化会计工作秩序,保证会计资料的真实性和完整性,推进党风廉政建设具有重要意义.(1)是加强会计监督和从源头上防止消极腐败现象的有效措施.各种腐败和贪污犯罪等经济案件往往都与单位的财会工作密切相关,抓住了会计监督这一环节,就控制住源头.(2)可以增强会计人员的监督力度,提供高质量的财务会计信息.(3)可以提高会计人员的业务水平,规范会计人员执业道德,从而保证会计资料的完整性和真实性.

2.实行会计委派制应注意的问题.(1)会计为委派制在实行过程中,还需委派单位及主管部门和被委派单位的重视和支持,这是委派会计树立开展工作并取得成效的重要条件.只有取得各职能部门的配合和支持,委派会计才能坚持原则,依法公正办事,充分发挥委派会计监督作用.(2)实行会计委派制,使会计人员的切身利益同所怎么写作的单位脱钩,纳入集中统一管理的会计人员,其组织关系、人事关系、工资福利待遇等著有其管理机构负责,解决了会计人员身份的双重性.确定了会计的相对独立的法律地位,避免了行政干预,解除会计人员的后顾之忧,更好地发挥会计人员的工作积极性,确保财务会计信息的真实可靠.(3)与普通会计相比,委派会计的权限要大一些,相应的对委派会计的要求也高些.会计委派单位要十分注重提高委派会计的素质.委派机构要通过考核、选派、选拔,把优秀会计人员作为委派会计,相应淘汰一批不合格的会计人员.

(二)加强政府审计监督

对于城头公司的每个和政府投资计划有关的项目,都要经政府纪检部门审计.目前开展的投资效益审计偏重于资金效益的评价,忽视了对整个投资项目各个环节经济性、效率性和效果性的评价,离实现促进提高经济效益的目标仍有很大的距离.同时,审计方式多是事后审计,事前介入和事中控制不够,特别是对投资项目选择的决策过程难以施加影响,主要成果是核减额,审计中就项目谈效益倾向严重,对因体制、制度造成问题的原因分析不够.这种审计忽略了建设过程中决策、设计、采购、招标、施工、监理等环节,就是发现漏洞、造成损失浪费,也是无法挽回,因此纪检单位在对城头公司项目审计时要注重各阶段审计.

城投公司毕竟是国有企业,而且都是上亿元的大国有企业,因此政府对城投公司的财务进行监管由为重要,如委派监事、实行财务总监委派制 、会计委派制、审计监督能够加强项目资金管理的内控措施尤为重要.

基础设施有超前性,必须要先投入,在当前国家财税体制下,城投类公司的存在有其合理性,关键是要建立一种不和财政收入挂钩,通过企业自身运作,使投融资达到平衡的良性循环机制,各地方由于条件不同,各个政府投资主体,必须把事情研究透,形成自身的投融资体制,要研究资源如何配置,债务如何平衡,有哪些平衡条件,如何创造这个平衡条件,新城投公司要多吸收借鉴优秀城投公司的成功经验,推动政府后续配套政策的出台,要多研究老城投公司的失败案例,杜绝再走弯路.□(编辑/刘佳)