国库会计数据集中事后监督配套机制

摘 要 ：国库会计数据集中系统（TCBS）上线后,国库核算在账务处理、资金划转、内部控制等方面所发生的一系列变化,导致了原事后监督工作机制的适应性缺陷.因此应根据各方面的适应性情况,从健全制度、改进模式、提升手段等入手,尽快完善国库会计数据集中事后监督配套机制.

关 键 词 ：事后监督；国库核算；数据集中系统

Abstract：After　the　line　on　Treasury　Centralization　Booking　System（TCBS）,treasury　accounting　occurred　a　series　of　change　on　accounting　treatment,capital　traner　and　internal　control,which　caused　adapt　defect　of　the　original　supervision　mechani.　Therefore,we　should　start　with　the　perfection　of　system,improvement　of　pattern　and　promoting　of　means　according　to　the　various　aspects　of　adaptability,and　construct　the　TCBS　matching　supervision　mechani.

Key　Words：subsequent　supervision,treasury　accounting,TCBS

中图分类号：F830文献标识码：B文章编号：1674-2265（2012）12-0039-04

一、引言

TCBS的上线,对提高国库会计核算效率、加强国库资金风险管理、发挥国库会计信息作用、提高国库工作质效有着重要意义,对传统事后监督工作理念、目标、方法、手段等带来深远、全方位的影响.根据TCBS上线后国库会计核算业务的变化,分析上线后事后监督工作面临的主要问题,通过对原有制度体系、监督模式、监督手段、监督人员等要素进行配套建设和调整,建立完善与TCBS相适应的配套事后监督机制,确保事后监督工作平稳、有序进行,是当前及今后一段时间事后监督工作所面临的一个重要课题.

二、TCBS上线后国库会计核算的主要变化

TCBS作为人民银行第一个全国集中的核算类实时交易系统,在确保各级国库核算主体不变的前提下,运用计算机信息技术,实现了系统集中摆放、参数统一设置、业务自动处理、收支及时到账、数据集中存储、信息共享使用等功能.TCBS运行后,国库会计核算与内部控制发生了较大变化.

(一)账务记载由单讫记账转变为双讫记账

除表外业务及特殊事项仍采取单讫记账外,TCBS均采用一记双讫的记账方式.特殊事项的单讫记账方式,是指因异常情况导致数据集中系统账务不平衡时,通过单讫强制挂账、手工补记或冲正而实现账务平衡的处理方式.系统出具的记账凭证为复式记账凭证,表外以及特殊事项仍采用单式记账凭证进行账务处理.TCBS中心负责国库会计核算账务平衡,基层行不再进行日终结账,账、表、簿次日输出.

(二)预算收入由层层报解变为直达入库

国库会计核算系统（TBS）对预算收入业务采用“批量处理、层层报解、逐级上划”的方法.TCBS上线后由全国国库业务处理中心统一组织实施国库会计核算业务的处理,原始业务数据一经采集,即由国库会计数据集中系统按照预设的规则,将其作为一个不可分割的整体进行连续处理,并将最终结果直接记入各相应的国库账户.两相比较,TCBS下税款入库极为迅捷,同时停用了TBS系统中“待报解级预算收入（274）、待报解地方预算收入（275）、待报解共享预算收入（276）”三个科目,而以“国库待报解款项（278）”一个科目进行核算,核算过程更为简便.

(三)与支付系统的接入由多点接入变为一点接入

TCBS与支付系统一点连接,全国国库业务处理中心以直接参与者身份集中处理支付往来业务,各分库、中心支库由支付系统的直接参与者转变为间接参与者,通过全国国库业务处理中心支付往来业务.系统内不同核算主体之间的资金往来不再经过支付系统,采用内部往来划拨,同一核算主体内部国库主体之间的资金往来业务则可直接转账完成.

(四)内部控制方式变化较大

一是资金出口业务由岗位控制为主变为要素控制为主.TCBS不再分明细岗和资金岗,而增加了重要要素第三人复核.二是对系统权限的控制更严格.主要体现在TCBS对重要参数设置及用户实行分级管理制,即系统的重要参数和用户由上级核算主体有权限人员进行设置和审批,并对全部参数和用户实行系统管理员设置维护、会计主管确认生效的双签制度.三是对操作员控制更严密.TCBS对操作员实行CA证书认证,并通过用户代码、角色类型、角色权限三个层次实施操作员控制,对用户的权限控制更严密,同时权限配置也更灵活.

(五)核算主体数量大增

就山东省情况而言,TCBS上线之前中心支行是国库会计核算主体,县支库则做为一个核算网点.上线后县支库成为独立核算主体,使山东省核算主体数量增加较多.

三、TCBS上线前事后监督机制现状及适应性分析

(一)制度体系

1.　TCBS上线前相关事后监督制度体系主要构成.不考虑财政、税务等外部规章,与事后监督工作相关的制度大体可以分为四类：一是会计管理类,主要指宏观的管理类制度,一般由总行制定颁布,分行制定实施细则作为补充,如会计基本制度及实施细则等；二是核算操作类,指与各类具体核算业务或系统操作相关的规章制度,是主要的业务操作依据,如TBS系统操作规程等；三是监督操作类,指规定具体监督业务操作的制度,如国库会计核算事后监督操作规程（指引）等,这类制度一般由分行或中心支行制定；四是监督部门内控制度,如监督人员岗位职责、岗位轮换制度等,这些制度一般由分支行的事后监督部门制定. 2.　对TCBS上线的适应性分析.原有制度可分为三类：一是不适应TCBS系统需求,亟需重新制定或修订的.主要包括监督操作类及监督部门内控类.二是根据TCBS业务实际,需要补充完善的.主要包括分支行层面的实施细则和补充规定.由于总行国库会计管理基本规定、国库监督管理基本规定等制度兼顾了TBS与TCBS两种核算方式,其规定主要定位在原则、机构、职能等较为宏观的层面,因此需要分支行针对TCBS上线后的业务实际,以实施细则等方式进一步进行补充、细化.三是完全满足TCBS系统要求的,主要是总行层面的宏观管理类的各项制度.

(二)监督模式

1.　上线前的监督模式.TCBS上线前山东省事后监督采用集中控制集中监督的模式.集中控制是指中心支行对全辖的国库会计核算结果进行统一审核控制,集中监督是指中心支行事后监督部门对辖内中心支行及所有县支行的国库核算业务集中进行监督.具体做法是县支行国库核算资料先送交中心支行,经过中心支行审核把关、统一整理后,连同自身核算资料一起移交事后监督部门实施监督,事后监督人员主要采取按科目分工的方式进行监督.这种方式较好地适应了过去山东省以中心支行为核算主体的国库数据集中方式,控制过程严密、监督质量高,总体人力资源需求少.缺点是受县支行资料传递时间影响,一般需要在核算结束后的第二个工作日才能开始事后监督工作,时效性较低.

2.　原监督模式对TCBS的适应性.山东省原国库会计核算监督模式对TCBS的适应情况可从三个方面分析：一是集中监督.由于TCBS上线后县支行成为独立核算主体,以核算主体为单位的分散监督模式变得可行,集中监督不再是必须的选择.但集中监督模式完全能够适应TCBS的要求,从监督质量和对人力资源需求的角度考虑,此模式仍然是一种很好的选择.二是集中控制.TCBS上线后凭证、账表在核算结束后的下一工作日打印,因县支行传递票据交换资料的时间较早,次日打印核算资料的情况导致县支行的资料传递时间会延迟一日,最终国库核算资料整体移交事后监督的时间也会后延一日.在TBS下,中心支行和县支行都不是完整的核算主体,集中控制是一种客观要求.TCBS上线后这种客观要求已不存在,但对监督时效性的影响则更加凸显,因此集中控制已不再适应TCBS上线后的客观情况.三是监督分工方式.山东省国库核算业务在TBS下是以中心支行为核算主体,其平衡校验、资金往来等业务都需要作为一个整体进行审核,按科目分工监督、整体审核平衡的方式能较好确保监督的完整和质效.TCBS上线后取消了科目日结单,按科目分工监督的方式已经不再具有操作性,完全不能适应核算方式的变化.

(三)监督重点

《中国人民银行国库会计核算监督办法》中“重点性原则”规定：对涉及国库资金风险的业务和环节实施重点监督.第十三条明确了国库会计核算监督重点所包括的各种业务.无论是在TBS还是在TCBS下,这些原则和业务种类都是一致的,但具体的风险环节和风险点则发生了一定变化.如资金往来业务,山东省在TBS下只有中心支行涉及资金划转,县支行不存在这一方面的风险点,而在TCBS下,县支行可直接发起往账划转资金.再如“原子交易”在提高入库效率的同时,也使得纠错的机会变小.在此前提下,如仍按TBS条件下的监督重点进行业务操作,则与新系统的变化不相契合,影响监督质量.另外对TCBS上线后国库传票封面内容如何调整、凭证如何整理排序、对县支库的监督结果如何反馈等具体操作性问题,也需要在系统上线前进行明确.

(四)监督手段

TBS下,山东省事后监督工作采用计算机监督与手工监督相结合的方式,手工监督主要审核凭证要素的合规性,而账务处理、平衡校验、系统日志、重空凭证、报表核对等内容全部通过监督系统完成,这种方式具有较高的监督质效,且对监督人员有一定的强制性约束,即必须要将国库核算业务在监督系统完整录入且比对后才能完成事后监督工作.TCBS上线后,之前与TBS配套版本的国库监督系统已无法继续使用,国库会计核算业务的事后监督工作恢复完全手工监督方式,由此带来以下问题：一是监督效率较低；二是核对的手段方式有所减少；三是对工作日志、参数变更等业务监督难度增大,且难以实现全覆盖；四是对核算主体内串库等业务差错难以发现；五是对监督工作缺少刚性约束,易流于形式.

(五)监督人员

与TBS相比,TCBS在账务处理方式、参数设置、操作员管理等方面都发生了较大变化,对事后监督人员而言,当前主要面临以下主要问题：一是事后监督人员对新核算方式的了解和熟悉需要一个过程.由于山东省TCBS的上线工作日程紧、任务重,事后监督人员系统性同步业务培训缺少总行的统一指导,知识技能储备需要一个过程.二是对TCBS系统业务的监督经验不足.TCBS上线后,事后监督人员面临着前台核算业务及配套制度、监督模式、监督手段等一系列变化,需要借鉴、学习已上线兄弟行的先进经验,以尽快适应监督工作需要.三是业务量有所变化.TCBS上线后,县支行所占监督业务量比重将增加,账表监督、资料交接、传票装订等工作量将明显增加,事后监督部门需要根据情况合理调整岗位人员、分工及职责.

四、TCBS事后监督配套机制建设建议

(一)尽快完善制度体系

根据受TCBS上线影响大小和急迫程度,首先应依据现有国库监督办法、TCBS操作规程等制度,尽快制定国库会计核算事后监督操作规程或操作指引,明确事后监督部门应监督的核算资料、各种核算业务的监督内容、各种账证表单的核对要求等,以指导TCBS上线后国库会计核算业务事后监督的具体操作.其次应尽快制定国库会计基本制度、国库核算监督办法等总行级规章的实施细则或补充规定,以进一步明确事后监督工作依据.最后,根据TCBS上线后的国库业务操作和事后监督工作实际,对《岗位职责规范》、《人员行为规范》、《工作情况反馈制度》、《资料传递交接制度》等配套制度进行修订.鉴于操作类制度需求的紧迫性,建议事后监督操作规程或指引先以初稿的形式下发各中支参照执行,待TCBS上线运行一段时间,根据前台业务操作和事后监督工作实际补充修改后再下发正式文件,或者直接采用动态更新的方式. （二）适当调整监督模式

由于TCBS上线后分散监督成为可能,即中支事后监督部门负责监督本级国库会计核算业务,县支行通过设立事后监督岗来对本行国库会计核算业务进行事后监督.分散监督模式的最大优点是时效性高,因为基本不存在资料传递的在途时间,事后监督工作可以在最短的时间内开展并完成.缺点是受县支行国库会计核算人员数量、业务素质影响大,监督质量难以保证.考虑到山东省TCBS上线后县支行国库业务人员更为紧张、操作技能亦有待进一步提高的现实情况,应保持现行集中监督模式不变,并通过适当调整以提高监督时效和质量：一是取消集中控制.中心支行国库核算资料交接模式不变,整理后直接移交事后监督部门,县支行监督资料按规定自行整理后直接传递至中心支行事后监督部门,不再由中心支行国库部门审核后转交.与实施集中控制相比,由于不再需要等待县支行的资料,中心支行国库资料的移交时间可以提前1—1.5个工作日；县支行资料由于减少了中心支行审核的环节,移交时间可以提前0.5个工作日左右.二是监督分工模式由现行按科目分工改为按核算主体分工.在TCBS下,中心支行和县支行都成为独立的核算主体后,账务自求平衡,业务不再直接关联,此种情况下按核算主体分工监督的模式能更好安排监督时间和监督人员,有利于监督效率的提高.

(三)适时明确监督重点等事项

鉴于制度体系的完善需要一定时间,在TCBS上线之前应就部分事项进行明确.一是事后监督重点.由于TCBS上线资金出口增多,县支行资金风险明显加大,因此应将拨款、退库等资金出口业务以及重大事项审批作为重点监督环节,同时要加大对县支行国库会计核算资金风险的监督力度,适当增加现场监督频率,防范县支行国库资金风险.二是事后监督工作日志记载及监督结果反馈.因不同核算主体的监督时间不一定相同,且各核算主体相互独立,自求平衡,因此监督日志应按核算主体分别记载、编号,对县支行的监督通知书、建议书等监督结果直接反馈相应县支行,同时抄送本级国库部门.三是事后监督人员签章.建议对监督完毕的国库会计凭证,由监督人员在日终业务汇总核对单、记账凭证、操作员签退核对单上签章.四是应急处置.TCBS上线后,当前事后监督系统及管理办法、事后监督操作规程中止使用,但仍应妥善管理,以备国库会计核算业务应急处置时启用.

(四)尽快改进监督手段

TCBS上线后,在完全手工监督的情况下,应积极探索难点问题的监督方法,如通过自主开发小程序或利用EXCEL的自带功能对TCBS日志进行监督等,以作为对手工监督的补充.TCBS配套版本监督系统尽管目前无法安装、测试,但分行监督中心仍应及时与相关部门沟通,并根据TCBS业务实际,深入研究监督手段、方式、方法和重点,继续完善功能需求,在总行数据下发平台应用程序办妥后,尽快着手配套监督系统测试及升级,实现手工监督与计算机监督相结合,以提高监督质效.

(五)努力提高监督人员知识技能

为提高事后监督人员应对TCBS的业务知识水平和监督操作技能,建议采取以下措施：一是尽早收集、整理学习资料.主要包括已上线分支行有关监督方面的培训课件与规章制度、分行TCBS相关业务培训课件等,并及时转发各中支学习参考.二是组织、指导各中支事后监督部门紧密结合TCBS运行实际,采取跟班学习、“一线课堂”学习等方式,通过现场观摩国库部门各项业务具体处理,对照相关制度要求,规范监督行为,尽快实现制度与实务的统一.三是积极开展业务培训.在TCBS上线前后应尽可能组织对辖内事后监督人员的TCBS业务知识培训和事后监督操作专题培训,以提高事后监督人员的业务素质和操作水平.四是组织学习交流,在TCBS上线前后可组织业务骨干到全国已上线TCBS的分支行进行学习,重点了解其事后监督的手段方式、TCBS上线以来事后监督遇到的问题、困难及解决办法、TCBS模式下的风险识别与防范等,以借鉴成熟经验,提高业务水平.

（责任编辑　孙　军；校对　SJ）