地方债求突破

对于地方债的管理,首先要规范发债规模,其次要强化银行监管

八月二十三日,2012年度地方政府自行发行债券在上海首度开启.上海市财政局招标发行了2012年第一期、第二期上海市政府债券,其中第一期招标总量44.5亿元,期限5年；第二期招标总量44.5亿元,期限7年.发行结果显示,5年期品种的中标利率为3.25%,7年期品种的中标利率为3.39%,上述两品种的认购倍数分别达到2.2倍和2.1倍.

去年11月,上海市曾首次自主发债71亿元,吸引了164.4亿元资金参与.当时3年期上海债的中标利率为3.10%,认购倍数为3.5倍；同时发行的5年期品种中标利率为3.30%,认购倍数为3.1倍.

2011年10月20日,财政部发布《2011年地方政府自行发债试点办法》（以下简称“《办法》”）,允许上海、浙江、广东、深圳四省（市）地方政府年内自行发债试点.这一举措被业内人士称为“地方政府发债新模式”,有利于地方政府逐步建立稳健、自主的发债渠道.尽管基于对地方债风险认识的不同,有专家对此存有异议,但这一举措在当时仍获得肯定.

但是,2012年6月举行的十一届全国人大常委会第27次会议第一次全体会议,对《中华人民共和国预算法》（以下简称“预算法”）修正案进行了讨论.《预算法》修正案草案二审稿（以下简称“二稿”）里删除了一审稿中“拟对地方政府债务实行‘限额管理’”的规定,重申“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”.此前,从国债转贷,到财政部怎么发表地方债,再到地方自行发债试点,政府对地方债越来越持肯定态度.那么,这个走回头路的态度转变究竟源于怎样的担忧?

财政部财政科学研究所所长贾康在陆家嘴论坛上表示,“我不能很好地理解,为什么这次《预算法》进入第二轮修订过程中,否定了第一轮关于地方债的正面表述,而退回到除国务院特别批准之外,地方政府不得举债这样一个陈旧的表述”.

国家发改委经济研究所财政金融研究室副主任许生告诉记者,二稿出现的变化,是经过谨慎考虑做出的决定.这主要源于两个方面的原因：一是担心出现地方政府肆意发债的问题,二是担心难于把握控制权.

中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇认为,二稿出现的变化可能因为有人认为地方债规模已经不小,如果再开口,地方财政的风险将会加剧.

国家审计署公布的数据显示,截至2010年年底,地方政府债务总额达人民币10.7万亿元,相当于当年GDP的27%.中金公司发布的研报统计显示,2011年到2013年间,大量地方债将进入还款期,地方每年还款规模在1万亿元左右,债务风险或将集中爆发.

对于上述数据,贾康曾在接受媒体采访时提出,从总量来说,10.7万亿还不构成中国公共部门债务超过安全线的总量风险,把它和其他公共部门其他债务合在一起,中国公共部门的负债率大概是50%上下,明显是在欧盟60%警戒线之内.

杨志勇认为,对地方政府发债“不开口”的观点实则错了.如果“不开口”,地方政府就会变着法子借钱.只有“另有规定”才能发行债券,于是便有了“地方政府性债务”这一特殊表述.其实,这反而导致地方债管理出现困难,增加了潜在的财政风险.

许生表示,长期看,地方政府发债的禁令迟早都需要突破.因为从2009年以来,财政部实际上每年都要怎么发表2000亿元以上的地方债.由此看出,地方是有融资的客观需求的.现在面临的问题不是要不要发债,而是如何规范地方债融资.地方政府自主发债,一定要符合市场化的很多要求,信息透明度就会提高.这对规范融资能力是非常有利的,因而很多不必要的担忧都可以放下.

许生指出,引导地方债良性发展,需要制定配套的监管措施,疏堵结合.在鼓励地方政府自主发债的基础上,可以使规范的地方债逐步替代不规范的地方融资平台融资.国家对于地方债的管理,首先要规范一定时期内地方政府的发债规模,规模的制定一定要结合当地的财政能力.其次要以美国次贷危机为戒,强化银行监管,要求银行对地方债的风险监控和管理要出台专门的规定.