地方发债闭门羹

《预算法》修正草案规定发债权仍由掌握,地方融资平台借债只能另辟蹊径

有望敞开的地方发债大门,复又关上.6月26日上午,第十一届全国人大常委会第二十七次会议审议《预算法》修正案草案二审稿,删除了一审稿中关于地方政府举债的规定,重申除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券.虽然修正案尚未尘埃落定,但这一改动,基本上意味着持续数年的地方自主发债权之争初现经纬：仍由牢牢掌控.

地方发债收回“半步”

地方发行政府债券,并非从未有之.早在1979年,一些地方政府为筹集资金修路建桥,就曾发行过地方债.19年前,该做法被政府叫停,并在1995年开始实施的现行《预算法》中规定,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字.除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券.

其后,地方债发行便在政府把持下.1998年,为应对亚洲金融危机,我国首次通过发行长期建设国债并转贷给地方的方式,增加地方政府财力.2009年,国际金融危机来袭,又以财政怎么发表地方政府债券的形式,当年发行2000亿元地方债,并将其纳入地方预算构成地方债务.此后连续两年以此方式每年发行2000亿元地方债,今年怎么发表地方债额度更增加至2500亿元.

地方自主发债权之争由此浮上水面,放开地方债一度被业内提倡.去年10月,经国务院批准,上海市、浙江省、广东省、深圳市开展了地方政府自行发债试点.这是一种介于写作技巧发行和完全自主发行的过渡形式,由规定发债规模甚至利率区间,让部分地方政府自行在市场发债.地方发债权向前迈进了半步.

与此半步相对应,去年12月提交全国人大常委会初审的《预算法》修订案草案一审稿也曾一度赋予地方政府举债权,提出国务院对地方政府债务实行“限额管理”规定,国务院确定的地方债务的限额经全国人大批准.

但,草案二审稿又恢复了现行预算法规定,收回了这半步.意味着地方发债权仍将由牢牢把持.

不过,上海财经大学公共经济与管理学院院长蒋洪并不认为上海等省市的试点为真正意义的地方债.“额度、利率等主要问题仍由决定,若称之为地方债,那不过是提法与形式上的改变,本质与过去的怎么发表并无不同.”

立法部门谨慎考量

退回现行法律条款,折射出立法部门对地方债务风险的忧虑.全国人大法律委员会副主任委员洪虎表示,一些委员和专家提出,近些年地方政府债务急剧上升达10万多亿元,带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视.

审计署审计结果显示,截至2010年底,全国省市县地方政府性债务余额已有约10.7万亿元.地方政府负有偿还责任的债务率,即债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%,加上地方政府负有担保责任的或有债务,债务率为70.45%.

也有更悲观的数字.有调查显示,地方政府的债务依存度和贷款债务率居高不下,一般都超过GDP水平,严重的甚至超过当地财政收入的好几倍.审计署称,根据2009年的审计结果,从债务余额与当年可用财力的比率看,省、市本级和西部地区债务风险较为集中,有7个省、10个市和14个县本级超过100％,最高的达364.77％.到2010年底,有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%.

独立经济学家、玫瑰石顾问公司董事谢国忠告诉时代周报：“一般来说,地方政府的债务是财政收入的三倍以上.至于审计署称的70.45%的债务率,要看照什么样的统计口径.一般来说,一些县政府负债率是非常高的,但如果把每个县的债务加起来,算成省里的债务,再用省财政收入作为基数来比较,比例就小很多.因为很多财政收入是留在省里的,相比之下,基数就大得多.”

即便照此口径,谢国忠也质疑70.45%的债务率说法.“2010年中国政府总的财政收入是8万亿元,地方政府债务就超过10万亿元.地方政府的债务不可能只有财政收入的七成.如果算整个国家的债务率,那就还要加上信贷总额,应该已经超过GDP的数字了.”

2012年和2013年将是中国地方债务到期的高峰,两年到期额度合计超过3万亿元.与此同时,财政部数据显示,到今年8月底,2009年发行的2000亿地方债全部到期.对于现有的地方政府债务,全国人大财政经济委员会副主任委员、国家统计局原副局长贺铿曾透露,从去年起,一些地方连还息都出现困难.

除地方债务风险外,欧债危机的持续蔓延,也使立法部门对是否放开地方债的考量更趋谨慎.此外,上海社科院金融研究中心主任杨建文认为,对削弱宏观调控能力的担心,也是此次地方债脚步回撤的另一原因.“当前的主要问题是调整经济结构,实现经济转型.如果地方上能够通过举债维持经济增速,很大的可能性是维系原先的习惯性做法,经济转型的压力和动力都会减弱.再加上政府官员的任期制,会使他们有短期内追求政绩的冲动.因此,在结构转型的过程中,保持政府一定的宏观调控能力是有必要的.”

上海交通大学安泰经济与管理学院金融系主任潘英丽也告诉时代周报：“政府最担心的就是地方政府的软约束问题,换言之,如何防止他们举债搞投资、追求政绩.事实上,我们所面临的低效率投资的问题已经很严重.如果投资渠道再放开,而地方政府软约束的问题没有解决,那么,后果便是低效率投资恶性膨胀以及债务危机的隐患.鉴于此,政府才会否定地方政府的发债权.”

而在现行体制下,政府对地方政府债务有隐性担保,也制约了地方政府的发债步伐.“地方财政没有破产制度,发债是地方政府发,花钱是地方政府花,还不了钱的话由政府还,那还得了啊?地方债肯定马上就会爆炸.”谢国忠表示.

消解债务风险不能靠发债

在现有的债务重压下,通过自主发债“借新还旧”,成为一些地方政府期待中的“救命稻草”.然而,消解地方债务风险,显然并不能通过发债来解决.

削减高企的行政运营成本,无疑首当其冲.“地方政府这几年来大量扩张,乡镇一级的整套班子涨了十几倍是很普遍的,不光固定支出增加,那么多人都要花钱,每个人都搞个项目.而且很多‘美容项目’是没用的,搞个亭子什么的,并不会产生收入.要反思一下,这五年来,财政收入翻了一番,还有很多其他收入,另外还借了十万亿的债,钱还不够花.究竟是为什么?”谢国忠对时代周报称. 根据地方政府的事权来决定财政收入的支配权,也是不少业界人士开出的“药方”.自1994年分税制改革以来,财权上移、事权下移也被地方政府屡屡抱怨.有业界人士称,分税制后财权与事权不匹配,是地方政府举债的主要原因.据称,地方政府性债务80％左右用于交通、文教卫生、农业环保等这些政府本就该投入的公共领域.地方政府如果缺乏相应的财权和收入,就只能借钱.

但谢国忠认为,这种说法是不成立的.“政府一般分得财政收入的55%,但实际上只花20%左右,其余的都返还地方.地方的钱并不少.”确有数据佐证：2010年,对地方的税收返还和转移支付已占财政总支出的66.9%.

“分税制改革之后,可能存在财权上移、事权下移的情况,但要考虑到,地方实际上的财权是大大膨胀的,光土地出让金这块就拿了多少钱?税收这块可能少了,但地方的财权不仅仅靠这个,还有其他途径,如土地出让金、转移支付、外来投资,以及成立融资平台从社会上融资.前几年经济好的时候,怎么没见地方政府有这种说法?”杨建文也表示.

“地方政府面对债务困境时,应从开源和节流两方面着手.开源是指,由财政部还本付息的发债仍然得到许可,地方政府应该努力争取自行发债的政策支持.而节流则是指,地方政府应加强机构改革,降低行政成本,从机构设置、人员调配、项目投资等角度进行优化.”中投顾问金融行业研究员边晓瑜对时代周报表示.

另一方面,尽管此次遭遇挫折,在不少经济学家看来,地方自主发债仍是大势所趋.中国社科院财贸所财贸研究室主任杨志勇即认为,基于分税制的财政体制,各地财政相对独立,地方政府应当具有举债权.“当然,给地方放权过多可能会带来地方债务风险,但这与制度建设是两回事.若不赋予地方政府发债权,而地方确实缺钱,那么,债务必定会以其他形式出现.”

地方自主发债的“前门”关闭,地方融资平台借债的“后门”却仍然敞开.业内人士担心,地方融资平台的债务或将可能更趋膨胀,而这一块相对而言更不透明.“既然举债,还不如以一种比较规范化的、显性的方式,对地方政府产生明确的制度约束力.发行债券肯定比融资平台举债要好,更透明、阳光,也便于监督.”财经大学金融学院院长助理应展宇对时代周报表示.

“若准许地方自主发债,确实需要满足一些条件,比如,当地政府应向公众公开政府预算信息、财务报表、资产负债表等.目前,我们与这个水平还有一定差距,但不能因此否定地方的发债权.”杨志勇称.