我国地方政府债务法律风险

摘 要 由于地方债务规模的剧烈膨胀,目前我国地方政府债务存在的法律风险较大.地方政府面临的债务法律风险主要体现在短期内的流动风险、违约和信用风险以及财政风险等等.防范地方政府债务法律风险应当赋予地方政府发债权,健全和完善地方政府债务预算管理,建立风险预警机制以及债务信息披露制度.

关 键 词 地方政府 债务 法律风险

作者简介：宋泽江,湖南大学法学院,研究方向：民商法.

中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）01-099-02

一、目前地方政府债务的规模

(一)地方政府债务法律风险的界定

地方政府债务包括政府及下属部门、以财政拨款为经济来源的事业单位等举借的或向外提供担保所承担的债务,以及为地方的基础设施建设,地方政府及下属部门成立的公司以财政收入为担保而形成的债务.地方政府债务可以划分为：地方政府担保债务、地方政府融资平台的债务、地方政府直接债务.地方政府债务法律风险简单来说就是指地方政府因债务到期无法履行,而导致政府面临的不能有效运转的法律风险.有的学者根据表现形式将地方政府债务法律风险分为结构性风险、外在性风险、效率风险、规模风险.

(二)现阶段地方政府债务规模分析

根据国家审计署2013年6月发布的审计数据,“2012年底36个地方政府债务的总余额已接近3.85万亿元,其中来源于银行的贷款占到78.07%,由此可以推出,银行贷款余额中地方政府的贷款超过了3万亿.地方政府债务主要可以划分为两部分：一是难以获取统计数据、数据不对外公开的隐性债务,其中包括融资租赁、建设-转移模式（BT）、垫资施工、违规集资、建设-经营-转让模式（BOT）、私募、发行理财产品、售后回租和养老金隐性债务.二是根据公开数据可以测算的显性债务,其中主要包括城投债、怎么发表地方债、信托以及平台贷款；从政府层级看,各级政府（省、市、县、乡镇）负有偿还责任的债务分别为17 780.84亿元、48 434.61亿元、39 573.60亿 元和3070.12亿元”.

从举借主体看,融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体,分别举借40 755.54亿元、30 913.38亿元、17 761.87亿元.

从债务率这一指标分析,国家审计署抽样的调查数据在总体上体现了全国范围内各地方政府所面临债务风险的一般情况.

二、地方政府债务的法律风险

(一)短期内的流动性风险

流动性风险是指经济主体由于金融资产的流动性的不确定性变动而遭受经济损失的可能性.从现有的统计数据与调查结果分析,地方政府债务在短期内存在的风险偏高.根据国家审计署的报告,地方政府债务率当中负有偿还责任的债务率占总债务率的比例过大.部分地方政府出现了新债还旧债、逾期不还债的现象,同时部分地方融资平台的信用情况不断恶化.

囿于四大国有银行的较强规范性,地方政府很难从这几个银行获得贷款,相比较而言,城市商业银行由于地域性的特点难以摆脱地方政府的影响,从而使得地方政府债务资金主要来源于城市商业银行.由于地方政府债务规模过大加之城市商业银行规模相对又小,从而使得地方政府获取了城市商业银行的大部分贷款.地方政府的财政收入不能提供足够的偿债能力,加剧了城市商业银行破产和倒闭的风险.

地方政府债务绝大多数都是2009年地方政府举债开始产生的,债务到期的时间相对集中,对于政府的偿债能力是个巨大的考验.一些项目的投资回报周期并不能与债务的履行期限相适应,容易出现债务偿还的高峰期,这样一来地方政府将面临资金链的流动性风险.

(二)违约和信用风险

在部分地区,地方政府债务规模已经远远超过了地方政府财政的偿还能力.据国家审计署的数据统计,全国的各级地方政府都存在举借债务情况.但是政府所借债务和偿还的能力因层级不同而存在差异.

由于我国地域发展的不平衡,相对落后的省份为本地区经济的快速发展,地方政府债务规模相对与GDP以及财政收入过大,虽然总量上不及沿海发达省份但在债务率、偿债率和负债率方面较之经济发达地区高出很多.由此导致局部地区政府的债务规模已经很大程度上超过了其偿债能力.债务履行期限届满时,如果地方政府不能偿还债务,一再拖欠到期债务,将为政府后续的项目融资埋下风险,甚至转化为信用危机.信用是市场经济的基础,政府拖欠债务势必会导致公信力降低,动摇投资者的信心,影响整个社会的信用环境以及社会经济的健康发展.

(三)财政风险

地方政府债务的爆炸式增长不仅会影响地方财政稳定运行,并且会导致地方的财政状况不良发展.某些地方政府为了在短期内增加了地方政府的可支配收入,采取各种各样变相的融资方式,上马项目募集资金.虽然这种暂时性的融资使得项目能够得以实施,但是长期来看,将会造成地方政府债务的过度膨胀,面对巨大的还本付息压力.并且上马仓促的项目在经济指标预期上往往过于大意,结果是项目并不一定会达到立项时的各项预期,这样一来不仅难以满足项目后续的资金需求,也会造成地方政府财政状况的恶化,甚至会对地方政府的稳定运行造成巨大影响.

三、防范地方政府债务法律风险的制度措施

(一)赋予地方政府发债权

无论是从理论还是实践的角度看,赋予地方政府发债权都是必要的和可行的.根据财政学的理论,每个层级的政府应当与其财力和事权相对应,即所谓的“一级政府对应着一级财力和一级事权”.政府的事权是指各级地方政府提供各自地区公共产品的责任.政府的财力是指其法定的财政收入,例如政府性收费、地方税收、国有资产收益、政府性基金以及债务收入.发债权不仅是各级地方政府享有的权利,也是实现其事权的必要手段. 现有的政府怎么发表地方政府债券虽然有利于监管和提高信用等级,但同时也体现不出的地方政府的真实信用水平.这种情况下,本质上是由政府在为地方政府做担保,投资者不能全面真实的了解地方政府的债务状况,不利于市场监督.同时地方政府发债有利于提高政府信用等级,也避免因地方政府没有发债权,而怎么发表地方债又无法满足其资金缺口导致的巨额的隐性债务,从而使得地方政府债务不够公开和透明,埋下了风险隐患.

赋予地方政府发债权同时也面临一些困难,例如预算法律制度的修改、地域财政实力的差异、财政信息透明度等等.但在分税制改革的背景下,部分省份已经具备了发行地方政府债券的条件,具有一定的承债能力.在综合信用评级的基础上,实行审批制是地方政府发债的可行之路.

(二)健全和完善地方债务预算管理

目前大多数地方政府还没有建立完整的债务预算管理制度.各地方政府对本级政府实行的债务预算管理存在一定的问题：预算范围并没有完全覆盖所有债务；债务预算的规范性有待提高；债务预算只是简单的反应地方政府债务信息而没有明确资产负债状况与风险的关系；预算约束力较小,很难形成相应的制度约束以防止地方政府存在将债务风险预期转嫁给政府.

统一债务预算的编制方法是完善地方债务预算管理的首要任务.为了使预算资金的收支往来清晰,必须将预算草案科学细化,这样一来可以便于人大审查和监督,同时也方便纳税人对政府预算收支执行情况进行了解和监督.其次是要实行参与式预算,使预算编制更加公开、、透明.另外需要强制政府间预算的约束,通过立法强制对地方政府预算的约束,以此来避免政府对地方政府的救助,进而防止地方政府债务转嫁给上级政府引发道德风险.

(三)建立风险预警机制

随着我国地方政府债务规模的不断扩大,经济增长速度趋缓,地方政府财政收入的预期降低,如何科学有效的建立地方政府债务风险预警机制是摆在决策者前的重要事项.建立地方政府债务风险预警机制是避免政府发生债务危机、预防政府债务风险的重要措施.在建立预警机制后可以尽快的发现、预估地方政府存在的债务风险,从而快速、有效地采取一系列的防范措施来化解债务风险,是其重要的价值.目前在预警方面所使用的方法可以分为三类,这分别是模型预警、统计预警和指数预警.从具体预警方法来看,预警方法主要可以包括为：多变量判别分析模型――Z分数模型、Logistic 回归分析法、失败树（FCTA）预警法、基于人工神经网络（ANN）的预警评价方法等等.

要设立合理的风险预警机制来监控地方政府债务.风险预警机制着重于预警方法、手段的选择以及预警程序的优化等问题.由于每一个债务危机的出现都具有一个时间过程,所以为了规范风险预警程序和避免危机出现,有必要建立有效的债务风险预警组织体系,跟踪、监控财政运行过程,从而及时发现债务危机的先兆,使政府能够在债务危机的初期就能取有效及时而有效的措施.

(四)建立债务信息披露制度

建立债务信息披露制度是保障政府债务健康有序进行,监督财政运行中的违法、违规、腐败等现象的重要措施.同时也有助于投资者了解政府的信用信息,做出理性的投资.

地方政府债务信息披露需要全面披露债务支出、债务收入、债务投资项目收入以及债务项目还本付息等阶段的财务信息.信息披露应当制作规范化报告,在政府门户网站,政府公告栏以及其他固定地点发布.报告应当全面客观地反映当前政府债务不同阶段的信息,同时应当包括非财务信息,例如债券的结构、发行、相关政策等等.政府债务报告不仅能够规范会计综合信息的披露,同时也是较为系统和全面地体现政府债务状况的信息来源,应当实行权责发生制的政府会计.信息披露不仅要满足各级政府的宏观经济决策和各部门机构的信息需求而且要满足享有知情权的纳税人的信息需求.