财政转型之地方债发行的

【摘 要 】一个完整的财政体系,地方债是一个很重要的组成部分,但是我国一直对已地方债的发行讳莫如深.十八届三中全会,进一步强调深化改革,财政改革同样进入了攻坚阶段,本文就地方债的发行就行了探讨,具体分析了地方债发行的可行性,我们地方债的破冰―怎么发表地方债,以及对地方债的制度设计,以期地方债改革提供借鉴意义.

【关 键 词 】地方债,财政转型,制度设计

一、引言

2013年12月审计署公布了《全国政府性债务审计结果》,数据显示,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元,负有担保责任的债务26655.77亿元,可能承担一定救助责任的债务43393.72 亿元,与去年年底相比,全国政府负有偿还责任的债务上升8.57%,其中地方部分上升13.06%至108859.17亿元.不过此次审计结果也证实中国地方政府债务仍在上升,相关风险犹存.地方政府债务已较2010年年底上一次全国审计时增加63%,超过同期中国GDP 40%的累积增幅.同时去年十一月举行的工作会议上,将地方债提到了前所未有的高度,“重点防控地方政府债务问题”,“把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理”,“省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任”,体现了国家对于地方债问题的日益的重视.

二、地方债发行的可行性

（一）地方政府发行债券的经济学机制：公共品与信息对称.地方政府具有提供地方性公共品的职能.地方债主要用于公共品和公益事业的发展与建设.地方政府在提供地方性公共品上具有信息对称的优势与政府通过发行国债筹集资金来提供地方性公共品相比,地方政府对地方性公共品的需求了解和信息掌握上具有比较优势,这样不会造成地方性公共品要么供应不足, 要么供过于求,实现公共资源的优化配置,提高公共资源的配置效率,这也使地方政府债券的还款来源得到了保障.

（二）地方政府发债的制度保障：独立的财政权、分税制与地方政府的约束.我国地方债券发行机制和技术力量尚不成熟,政府地方政府事权划分模糊,公共品的供应边界有待明确,分税制改革不彻底,地方政府存在软约束 ,赋予地方政府发债权可能被滥用,因此地方可能暂时不适合发行地方债.地方不健全的资产管理负责能力是地方不能发行地方债的最大障碍.地方政府发债作为一个技术性的手段,本身是中性的,且国外地方政府发债也不鲜见,我国在这个方面做些探索未尝不可.

三、地方债破冰―怎么发表地方债

国务院总理温家宝在2009年政府工作报告中指出,国务院同意地方发行 2000亿元债券, 由财政部写作技巧发行,列入省级预算管理.这是继1998年之后, 再次通过发债方式帮助地方解决融资不足问题.怎么发表地方债是中国债券市场建设的重要事件,它标志着地方政府开始被推向市场, 进一步接受公众和社会的监督.

（一）本次发债的特点.一是地方发债额度和发债主体由国务院确定,二是地方债发行方式和发行条件与国债基本相同,三是限定了债务用途和偿债责任.四是引入了一定的管理监督机制.与此前国债转贷地方制度不同的是,这次怎么发表地方债券的发行主体是地方政府,资金的使用被限定在投资地方配套的公益性项目,以及用于地方政府确定的民生领域偿还债券的资金保障来自地方财政收人,违约责任也将由地方政府承担.

(二)本次发债的不足主要表现在以下几个方面：

一、由“怎么发表”地方债券,不是完整意义上的地方政府债券,因为地方政府并未获得完全独立的债券发行权力.二、按照日前的制度设计,对于不同偿还能力,不同治理水平的地方政府,除了发债额度的不同之外,发行方式、条件、市场评级等方面没有区别,无法向投资者揭示不同地区的风险和收益差异.三、由于发债的相关信息主要是在与地方行政体系内运行,以权力监督为主,这会对市场监督和社会监督造成信息不充分的障碍,从而更依赖于内部监督机制的建立.并且,在行政审批下,由于发债额度有限,导致地方之间的激烈博弈,容易诱发“跑部钱进”和寻租行为.四、应该明确这此配套项目和民生怎么写作的供应及其融资责任究竟属于哪一级政府.五、政府承担着担保人的角色,地方举债就一定隐含着风险转嫁的可能性.

(三)可能衍生的风险和问题

一、地方挪用债务资金.在当前经济困难的形势下,一些财政原本困难的地方政府为了维持公共机构运转的需要,很有可能置国家的规定于不顾而将项目债务资金用作他途.二、地方政府过度举债.政绩工程驱使地方政府领导人过度举债.这次地方债虽然规定了项目资金的专项用途,但要看到本次地方债还款期限较长,还款期限是下一届政府的事,因而本届地方政府领导人存在扩大举债规模的道德风险.三、最后兜底压力加大.地方政府举债的道德风险有可能将财政兜底的责任推向前台.四、信用风险被掩盖.信息不对称可能导致政府真实的信用风险被掩盖,这既不利于市场做出正确判断,也不利于投资者监督地方政府和提高债务资金使用效率.

四、总结

解决地方债问题,是一系统工程,需要对我国财政体系及其他方面进行全方位的改革,例如政府官员绩效考核的方式加以调整,以及对地方政府财政体系实施更加透明和有效的监管,同时如发行地方债,也需对我国的分税制也进行改革. 地方融资平台在促进地方发展的作用是显而易见的,融资平台的问题与宏观经济周期、土地政策、房地产市场、汇率管理等因素结合在一起,又会对长期的经济增长、公共怎么写作和基础设施提供、收入分配等产生影响,但同时其包含的债务风险也是不容忽视的.因此,如何加强对地方债务平台的监督及风险控制扔是今后的重要问题.