我国地方债的风险管理防范机制

【摘 要】自我国政府为了应对金融危机而启动4万亿投资的积极财政政策以来,我国政府地方政府债务风险快速累积并有恶化趋势,突出问题表现为如何重塑地方融资平台和建立地方债的发行机制.重点强调基于外部的地方债风险防范机制的建立,包括建立地方债的统一管理系统,构建地方债的信用评价体系和推进地方政府的投融资体制改革等措施.

【关 键 词 】地方债；地方债务风险；风险防范机制

2011年6月审计署报告显示,到2010年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县地方政府性债务余额共计107174.91亿元.2010年的全国GDP总量39.8万亿元,全国财政收入8.3万亿元.其中,政府负有偿还责任的债务率,即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%；如果加上政府负有担保责任的债务则为70.45%.从偿债年度看,将迎来还债的高峰,2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%,2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%,2016年以后到期偿还的占30.21%.因此,地方债务已经成为我国经济发展过程中极为突出的问题.自2008年下半年以来,受全球金融危机和国内经济周期的影响,地方税收和土地出让金等非税收入增长幅度急剧下滑,转移支付也因本级收入增长减缓而出现困难.在这种情况下,财政部怎么发表地方债几乎成为唯一选择.2009年3月,国务院同意地方发行2000亿元债券,由财政部写作技巧发行.为了解决地方政府的自行发债问题,2011年10月,财政部发布《2011年地方政府自行发债试点办法》,地方自行举债终于破冰.

一、我国地方债问题的突出表现

2011年,全国人大常委会重点调研2008年以来地方政府债务融资情况,防范和化解地方政府债务风险的措施和办法等,调研县级财政基本情况以及县级基本财力保障机制.这说明,地方债问题已经成为继2008年金融危机之后对我国经济持续发展产生深远影响的又一个重大事件,地方债问题尤其突出的两方面表现如下.

1.如何重塑地方融资平台.在2008年金融危机爆发后我国各级地方政府建立的各种融资平台达8000多个,在2009年一年内就通过各类融资平台融资达3万亿元,因此如何处理发行地方债券同地方政府投融资平台之间的关系显得极为重要.截至2010年6月末,商业银行地方融资平台贷款达7.66万亿元,其中存在严重偿还风险的贷款约占23%.这意味着融资平台贷款风险敞口约1.5万亿元,而同期银行业的拨备仅仅约为

1.3万亿元.据中国社科院调查,全国地方融资平台中仅有10%左右是以项目所产生的流作为第一还款来源的,其他主要依赖配套土地出让金来归还银行贷款及利息.但是当目前中国房地产市场正面临着前所未有的严厉调控,地方政府的土地出让收入锐减,使得融资平台风险凸现,如果处理不得当,甚至会酿成整个金融系统的危机.

2.建立完善的地方债券发行机制.政府财政收入来源除了依靠税收收入外,还包括非税收入,如发行公债等.但是《预算法》规定地方政府不能独立发行公债,因为其变相发债的缺陷比较明显.第一,地方债的发行主体不明晰.在无法突破现有法律规定的情况下,地方政府只能通过成立公司或信托的方式变相发债,而由于缺少科学的评级体系,这些准地方政府债券实际上存在着潜在的信用风险.第二,地方债的发行方式缺乏透明度.债券发行很少经过招标程序,利率水平的确定没有明确标准,投资者难以做出正确投资判断.第三,财政部怎么发表地方政府债券存在被反噬的风险.财政部怎么发表地方债券虽然能够缓解地方财政困难,增加政府的公共投资,推进重点项目建设,并且带动就业和促进消费,进而拉动经济增长,但是,地方政府可能为了维持本地公共运转的需要,将债务资金挪作他用.而监督机制的缺乏,无法遏制地方政府过度发行债券的冲动,形成的风险又反作用于财政.

二、加强对地方债务风险问题的研究

1.加强关于地方融资平台建设研究.发改委明确允许依托投融资平台的公司申请发行企业债券筹措资金,这种政府融资平台发行的企业债,实际上是变相放行了地方债.封北麟（2009）通过研究发现,很多地方政府对本地投融资平台的运作情况不了解,投融资平台的债务资金基本脱离了地方政府的监管,结果债务规模失控.因此,必须加强从外部加强地方投融资平台举债的监管,将地方政府债务控制在合理的范围.巴曙松（2009）认为地方政府投融资平台成为增长最为活跃的主体,过度负债的地方投融资平台所形成的风险是多维度的,因此,应当着手对地方政府投融资平台进行规范化及市场化改革.

2.加强关于对国外地方债风险防范措施借鉴的研究.地方政府应该深入分析其目标函数及其实现途径,建立债务风险管理体系,应对债务风险.主要做法就是通过对国外地方债券监管手段、管理制度的建设和发债制度等方面的借鉴,提出化解地方债风险的措施.靖培建（2009）认为美日给我国地方债管理的启示是地方债实行法制化管理并提高信息透明度.庞德良和唐艺彬（2011）指出日本地方债已经从许可制转变为协议制度,融资结构也已经从政府主导转为民间资金主导.美国学者

Hana Polackova（1999）等经过分析发现,为了实现财政平衡,一些国家把大量政府活动转移到财政预算外,产生了大量隐性和或有债务,增加了长期公共融资的不确定性,威胁着长期财政稳定.而Allen Schick（2002）则在考察各国债务风险管理实践和总结已有理论的基础上,提出了制定政府债务风险管理的标准.黄观水（2010）则综合地研究各国防范地方债风险措施：美国通过发展发达的二级市场、澳大利亚则通过严厉监管、日本则通过改革审批制度、法国则通过集权式的财政体制分别建立有效的地方债风险防范机制.因此,结合以上国外成熟的债务风险管理模式,建立符合中国情况的地方债风险防范机制.

3.加强关于地方政府债务风险预警方法的研究.在研究债务依存度、债务负担比等传统债务风险衡量指标不足的基础上,世界银行专家William Easterly和Did Yurlike（2002）尝试了运用资产负债表来评估政府财政风险的方法,提出两种评估政府债务风险的方法：其一是估测资产项目减去负债项目后的差额,根据差额正负状况来评估政府债务风险；其二是从流量角度评估债务风险.IMF（2005）研究了政府担保引发的债务风险问题,并建立了一套评价政府担保水平的监测指标体系.世界银行（2002）建立了一套以预期最低和最高借款需求为基础指标的地方政府债务风险监测体系.裴育、欧阳华生（2007）认为我国地方政府债务的风险预警应该遵循渐进的原则来进行,并阐述了地方债风险预警目标以及组织管理体系的构建.谢虹（2007）采用模糊综合评判法对12个直接负债与或有负债指标进行了地方债风险预警研究.邵伟饪（2008）分析了一些国家对地方政府债务风险及其预警方面的研究成果和不足,构建出地方政府债务风险预警的基本框架. 三、基于外部的地方债风险防范机制

1.建立全国统一的地方债务管理系统.要加强地方政府债务管理,首先按照分类管理、区别对待的原则,妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题.其中应该采取全口径管理和动态监控的方法,这样不仅对地方政府债务具有明确的管理作用,而且也对地方融资平台的产生较大的约束力.这是促使地方债管理走向公开透明的关键步骤.因此,当前要建立统一的地方政府偿债能力评价体系和地方负债投资项目的监督机制,形成全国统一标准的地方债管理体系.

2.建立健全债务信息报告披露制度.加强地方债信息批露的制度建设,使之成为一种强制性准则,强制规定地方债发行前信息批露的内容和格式,而且在地方债的存续期内,发行人也必须及时批露与之相关的信息内容,并且对信息批露的真实性负责.各地方政府的相关部门必须按照要求,严格核实并按项目逐笔填列本级的债务信息,从而确保地方债务信息的真实完整.对于历史债务项目要进行清理、核实、录入和上报工作,对于新增债务项目,应该及时录入债务管理系统,实现上级监管部门对新增债务的动态监控,以提升地方债务管理水平.

3.逐步把地方债券市场纳入到资本市场.从当前经济背景看,地方债的发行动因将会越来越强劲,尤其是在分税制没有进行有效调整之前,地方财政的捉襟见肘成为地方债旺盛需求的最佳借口.所以必须把地方债市场纳入到资本市场中进行统一管理,从发行到交易都采取市场化手段,形成一套完备的地方债运行管理机制.地方债具有国债的某些特点,信用程度也高于企业债券,因此统一纳入资本市场,与其他证券品质实行统一的交易、登记管理,市场化的管理手段既完善了我国资本市场,同时又为银行提供了更多的宏观调控工具.

4.探索地方债的风险监测指标体系.尽快成立专门的地方债监督机构,采取垂直管理方式,负责全面监管地方债券市场的发展.建立地方政府偿债能力评估监测机制,以及地方负债投资项目的监督机制,形成更为完善的政府负债管理体系.地方债风险监测指标体系必须结合国际上有关如地方债占GDP比重、地方债依存度及地方债负担率等地方债券风险衡量指,建立动态的风险监测指标体系,以便能够实时掌握地方债的存量、增量、结构、偿还等方面的指标,从而对其可能产生的风险进行有效防范和控制.

5.构建地方债信用评价体系.由政府主导、以市场主体具体操作建立地方政府信用评级制度,把国内外有较好信誉的评级机构纳入到评级体系之中.各地方政府发行债券之前必须经过商业评级公司评级,并向市场公开其总体信用状况和负债水平,从而大幅降低地方政府对其资产和资源的自由支配权.信用评价体系不但能帮助投资者识别并降低地方债的风险,增强其投资信心,重要的是可以在一定程度上遏制地方债的无节制发行冲动.

6.重建地方政府的投融资体制.现行的地方政府投融资体制表现为地方政府主导、市场化程度不高、效率低下等特征.长期低水平的投融资运作造成其真正功能的缺失,最终导致资金的配置仍然采用计划体制下财政分配制度完成的,不但资源配置效率低下,投资效益也毫无效率可言.因此,从根本上化解地方债务风险,就必须首先着眼于地方市场化融资渠道问题的解决.采取重新改革税收制度；继续发展产业投资基金；完善地方政府投融资决策机制以及项目的管理方式；建立地方政府投融资预算约束机制等等措施,重新塑造地方政府的投融资体制.

参 考 文 献

[1]封北麟.地方政府债务风险预警研究评价及对策探讨[J].经济研究导刊.2012（22）

[2]巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融.2009（9）

[3]黄观水.国外构建地方政府债券风险防范机制的经验借鉴[J].南方论刊.2010（1）

[4]庞德良,唐艺彬.日本地方债制度及其变革分析[J].现代日本经济.

2011（5）

[5]靖培建.美、日两国地方政府债券风险的防范及其对我国的启示[J].产业与科技论坛.2009（4）

基金项目：高校自主科研基金项目（DC110209）；大连民族学院人才引进科研项目启动基金（2008）.