地方债“转正”任重而道运

点赞:4153 浏览:12942 近期更新时间:2023-12-27 作者:网友分享原创网站原创

在支持地方发债的同时,必须指出,地方发债存在着很大的风险,相配套的约束机制必须尽快建立,来自市场的融资应该通过市场的手段解决


经国务院批准,2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点.为加强对2011年自行发债试点工作的指导,规范自行发债行为,近日,财政部又制定了《2011年地方政府自行发债试点办法》(以下简称《试点办法》).这一试点办法的公布,标志着地方政府债券首次名正言顺地在中国大地开始试点.

近七八年来,对地方政府发债的争议一直不断,在争议声中,地方政府性债务却已像滚雪球一样越滚越大.今年6月,国家审计署发布了“全国地方政府性债务审计结果”公告披露,截至2010年底,经审计的全国31个省自治区、直辖市和5个计划单列市本级及所属市、县地方政府性债务余额共计10.717491万亿元.一些地方,地方政府的债务率基本上超过100%,部分已经超过200%,值得警惕.从借款来源看,2010年底地方政府性债务余额中,银行贷款为84679.99亿元,占79.01%.

这说明以往地方政府为发展经济而进行的融资,除了财税结余以外,就主要依靠土地财政和银行信贷两大手段.而地方政府通过融资平台获得的银行信贷,不仅规模大、效率低,且贷款也多是以土地为抵押品,随着资产泡沫的吹大,已经影响到中国经济全局,并会带来系统性风险.

地方债发行试点最大的意义就在于,使地方政府融资阳光化,从而有望向有序化、规范化方向发展,成为地方政府可持续的融资渠道.尽管根据试点方案,此次试点的地方债仍由财政部还本付息,表明根据本次地方债试点办法发行的地方债仍有政府担保,债务本身不存在违约的风险,本次改革只是地方债由央行曲线“怎么发表”过渡为地方政府“自发”,离真正的地方政府自主发债还有距离.但地方债的改革方向,让业界冀望它或将对投融资体制改革、解决地方债务危机和理顺与地方财税关系等产生重要影响.

《试点办法》对地方自行发债的规模、利率、期限、承销、招标、定价、登记、托管、交易、还本付息等作了详细规定.试点办法规定,试点自行发债四省市2011年的地方政府债券规模,要在国务院批准的规模限额内.试点省市发行政府债券实行年度发行额管理,2011年度限额当年有效,不得结转下年.地方政府自行发债试点,财政部给出的框架是:按照国务院核定的发债规模和期限结构,由地方搭建政府债券融资平台,直接发行债券,主要包括自行组织、自行定价,但还本付息是由财政部.从这样的制度安排来看,对地方政府自行发债持慎重态度,地方政府发债从“自行”到“自主”还任重道远.而在此过渡阶段最重要的工作,是尽快建立与地方政府发债相配套的约束机制,让来自市场的融资通过市场的手段解决.

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通常而言,防范地方政府债务危机需抓两端,首先是事前控制,即控制借款,并对地方财政状况进行监督;事后监管即地方破产机制,用于处置丧失偿债能力的地方政府.从现有的文件来看,试点办法从事前防范的角度做了安排,在各个环节上对风险进行了限制,但事后监督目前还是研究方向,并不具可行性.那么,地方政府是否存在违约或丧失偿债能力的可能性呢就是今年,云南省高速公路出现债务危机,停止还本,引起严重关注.这就是说,对于地方政府来说,在既不可能发行钞票,又无税收立法权增加新税以偿债的情况下,地方政府无力偿债和违约的可能性是存在的.但从媒体报道可知,包括试点省市政府官员在内的各界人士均相信,政府不会让地方政府破产.因此在事后监督机制难以到位的情况下,如何避免债务最终负担者总是政府,这是地方发债面临的一大挑战.

地方债风险机制面临的另一大挑战是投资者权益的缺位.从现有的文件看,对地方政府的约束完全来自政府,不论发债地方政府还是财政部文件都没有提及投资者对地方政府的约束作用.在当前事后监督机制难以到位的情况下,保护投资者权益,最根本的是提高政府的财务透明度,建立起大众看得到的清晰完整的政府资产负债表,公开完整的政府预算,让投资者有充分的选择权和知情权.也只有具备这些基本条件,才能对地方政府做评级,让市场判断地方政府的债务风险.而现实是,地方政府的财政预算与负债数据对于公众来说一直是谜,试点办法并未涉及地方政府的信息披露问题,也没有对自行发债省市提出评级要求.