我国地方债务成因的理相关政策建议

摘 要：自1994年我国实行分税制改革,地方政府成为一级独立的财政.为了发展地方经济建设,举债成为了一种常态.但是,在世界经济处于低迷的状态下,欧债危机的进一步加剧为我们敲响了警钟,地方政府的过度负债倾向已经不容忽视,地方债务的风险正逐步显现.

关 键 词 ：财政体制 地方债务 过度举债

中图分类号：F230 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2012）02-0077-01

自2008年美国金融危机席卷全球,世界经济陷入困顿之中,中国也受到了相当程度的影响.欧洲主权债务危机有愈演愈烈的趋势,我国地方债务的风险也逐步显现出来了.

据国家审计署2011年对全国地方政府性债务的审计报告显示, 截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元,其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元,占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元,占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元,占15.58%. 随着我国对房地产市场的调控力度加强,“土地财政”必将难以延续,政府的土地出让金所得将会有一个大的滑坡,这对于地方政府的财政收入会产生相当大的影响,同时也会对地方债务清偿产生新的压力.1997年以来,我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长.1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%.2010年的债务余额比上年增长18.86%,但增速下降43.06个百分点. 地方政府的债务风险正逐步显现出来.

我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年,有8个县区当年举借了政府负有偿还责任的债务.此后,各地开始陆续举债,其中：省级政府（含计划单列市,下同）举借负有偿还责任或担保责任的债务的起始年集中在1981年至1985年,这一期间有28个省级政府开始举债；市级和县级政府举借债务的起始年集中在1986年至1996年,这一期间共有293个市级和2054个县级政府开始举借债务.至1996年底,全国所有省级政府、392个市级政府中的353个（占90.05%）和2779个县级政府中的2405个（占86.54%）都举借了债务.至2010年底,全国只有54个县级政府没有举借政府性债务.

然而,我国预算法明确规定,地方政府不具有举债的权力,为什么地方政府债务仍旧存在?这是由我国分税制的财政体制决定的.第一,在分税制下,地方政府作为一级独立的财政,除了需要维持机关的运转并为当地居民提供诸如教育、医疗、卫生等社会性支出（由税收保障）,还必须负责当地资本品（道路、桥梁）的供给.而资本品的投资支出具有初期投资规模大,建设周期长,回收成本慢的特点,还具有明显的外部性（由于市场活动而给无辜的第三方造成的成本）,导致私人部门没有能力也不愿意投资,而地方政府的税收收入主要用于维持经常性预算开支,并不能满足资本投资的需要,因此政府有举债的需求.第二,经济学思想要求做到谁受益,谁负担.收益在一个年度的地方公共品的支出往往是由当地政府当期税收来负担的,而道路、桥梁等地方资本性公共品的收益与成本具有非一致性,通常情况下,这些公共品的建设支出发生在当期,而好处却惠及几代人.受益原则要求有一种能够将成本负担向后递延的方式来分担当期建设支出,地方政府举债正好可以使得成本和收益在时间和人群的分布上达成近似的一致,是受益原则的体现.因此,从理论上说,地方政府举债是合理的.

但是,我们应该看到的,在分权财政体制下,地方政府有过度负债的倾向.首先,这是地方财税竞争与地方发展支出需求矛盾决定的.地方政府有促进当地经济发展的任务,为了达到这一目的,一方面,通过地方税收优惠吸引外商投资,这将直接导致地方财政收入减少；另一方面,通过基础设施的完善吸引投资,会导致地方财政支出增加.两相作用,收支缺口增大,地方政府不得不通过举债来维持机关的正常运作.其次,预算软约束为地方政府过度负债提供了可能.《中华人民共和国预算法》第二十条明文规定,地方各级政府预算按量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字；第二十八条规定,除法律和国务院文件另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券.但是如果地方政府负债过多,地方政府又不能承担其破产的风险,则援助成为必然.根据这一情况,地方政府在实际运作过程中往往无视预算法的规定,预算成为了一种软约束,为地方政府过度负债提供了可能.第三,财政幻觉与地方负债的风险低估.所谓财政幻觉指的是由于政府的财政支出给人们带来了好处使得人们往往忽略了自己付出的代价.由于财政幻觉的存在,使得人们往往忽略了举债背后的风险,很容易接受政府举债,地方政府的过度负债倾向进一步加强了.

因此,有必要建立有效的地方政府债务融资体系,规范举债行为及债务管理.首先,完善资本市场.一般来说,地方政府举债主要有两种方法：银行借款及发行债券.借款主要依赖于以银行为主导的金融市场,而发行债券需要依托于以资本（债券）市场为主导的金融体系.银行借款虽成本低但风险集中,而发行债券的主要优势在于风险分散,从国际大趋势上看,发行债券显然要优于银行借款.因此,建立完善成熟的资本市场具有重大意义.其次,修订法律条文.现行法规未赋予地方政府举债权,而政府怎么发表债券不能满足地方政府日益增长的融资需求,且很容易促成预算软约束的发生.通过法规确立地方政府的独立举债权力,同时规范地方政府举债行为,对地方债务进行科学合理的管理.最后,建立规范的财政分权与地方自治是解决地方债务风险的根本性途径.地方债务的存在是分税不彻底的结果,规范的分税制要求地方政府在财权与事权上对等,这样才能够清晰的划分收入支出责任,确保举债资金有一个规范的用途.同时,地方自治能够保证地方政府有自由的收支支配权力,且该权利是完全属于选民的.在这种情况下,即可确保举债单位,决策单位,受益单位以及还债单位的一致性,从根本上杜绝过度负债倾向.

通过以上分析我们可以发现,在现行的分税制财政体制下,地方政府有举债的客观需求,但是往往容易出现过度负债倾向,因此,需要正视地方债务的存在,健全资本市场,完善地方政府的融资渠道,建立相关法律规范举债行为,对地方债务进行科学管理.

作者单位：中南财经政法大学财政税务学院

作者简介：谢毓楚（1991-）,女,江西赣州人,中南财经政法大学财政税务学院09级本科生,财政学专业.

注：[1][2][3]数据来源于国家审计署《全国地方政府性债务审计结果》