加强地方政府债务融资改革措施建议

我国《预算法》明确规定,地方政府不允许自行举债.但是这并不意味着地方政府不存在债务,实际上地方政府通过成立城市开发投资公司（以下简称城投公司）间接地进行了预算外借债.目前,对于地方政府预算外债务总额的统计不一,最高报道超过了GDP的30%以上.正是利用预算外融资,我国城市基础设施建设才得以大规模的开展.

但是,随着经济进一步发展,这种预算外借贷存在的问题和局限性也越发显著,如债务不透明且缺乏约束；大量隐形或负有负债使地方债务负担沉重；对银行资产质量有潜在影响；缺乏整体性的设计、规范及监督机制；缺失具有深度和多元化的地方信贷市场等.

禁止地方政府借贷不是问题的出路,因为债务融资仍将是我中国城市化的重要驱动力.我国之所以能将超过每年GDP10%的投资用于基础设施建设——这远高于发展中国家3%-4%的平均水平,很大程度上是因为城投公司基于土地及大量国民储蓄而进行的信贷债务融资.同时允许地方政府进行债务融资有诸多好处：市场准入会促使地方政府遵守市场规则及报告要求,因此有助于提高财政透明度、加强预算、金融管理,并改进政府治理.规范地方政府的债务融资还能够促进金融市场的发展.

所以解决问题的关键是制定相关政策法规以规范地方融资,在从债务融资中获益的同时,管控违约风险及宏观经济风险.目前,我国已经采取了诸多重大举措,北京、广东和浙江已启动管控债务风险的改革；由标普对十几家挑选出来的城投公司进行信用状况评估的试点项目已启动.为了在省级借贷方和债务偿还之间建立联系,作为财政刺激政策的一部分,我国首次允许省级政府发行债券,但作为过渡,由财政部怎么发表.

进一步的制度革新需要解决两个挑战：第一是把政府给地方政府的直接贷款转换成地方政府的市场借贷；第二是更好的规范城投公司在金融市场直接融资.具体改革措施建议如下：

1、建立发债事前监管制度.首先对地方政府从借债目的、举债类别、发债程序、融资来源、资金管理、投放范围到债务偿还都应该有明确的法律规定.其次,应建立监管指标,可以采用偿债比率、当期预算平衡和担保限制等指标,并制定中期财政规划便于监察债务融资的可持续性.最后,应进行财务透明化和预算改革.把财务透明作为城投公司进入资本市场和发债卷的先决条件,由评级机构参照国际标准对城投公司进行信用评估.

2、建立事后破产防御体系.当某个地方政府或城投公司面临破产时,政府不挽救是不现实的,但无条件的政府援助会加大道德风险,鼓励不负责任的借款行为.所以应建立有效的财政监管措施,降低破产的可能性.近期可开发财务恶化状况和破产可能性评估系统,对地方财政进行实时监测和早期干预,防止地方政府从财务恶化走向破产.远期可以开发一套更系统化的无力支付监控体系,包括债务重组制度和索偿优先次序架构.同时,要借鉴国际经验,完善破产司法体系.

3、监管城投公司债务.鉴于城投公司持有大量债务,首先要对其债务,包括地方政府对它们做的担保,进行评估和量化.可以要求银行和其他金融机构报告债务的数量、类型及结构,通过信用评级系统,评估借债方的偿债能力.其次,要为城投公司今后的融资建立事前监管,对借债类型、目的和举债流程做出规定.作为事前监管措施的一部分,可以规定城投公司长期借贷必须用于公共资本投资,规定运营收入占换债额的比率,以及建立对实物资产作抵押的规则和限制.地方政府可以为城投公司发债提供担保,但需要符合一定的规定,比如地方政府总担保额必须小于其收入的一定比例,以及单个城投公司从一个地方政府获得的担保额不得超过该地方政府对所有城投公司担保额的一定比例.为控制并降低财务风险,应鼓励城投公司发行收益债券.不同于地方政府发行的一般债券,收益债券是由地方政府特别工具机构发债,并有发债所支持的特定的项目中所产生收入流做为担保的债券.它自我持续性融资功能强,并允许市场在执行债务限额、规避定价风险以及将资产经济寿命与债务期限匹配方面发挥重要作用.在美国,收益债券占据了地方未偿债务的总额的三分之二.一些配套改革也有助于收益债券的发展,包括：公司治理改革、基础设施税收设定管理法规、标准化报告、审计和市场披露要求等.

4、加强地方政府的债务管理能力.可以考虑在一些城市和省份及城投公司中进行债务管理模式试点,对地方政府和城投公司债券结构,如利率、期限、流、再融资风险和汇率风险等进行规定.像政府债务管理一样,地方政府的债务管理也是一个建立并执行审慎管理实体债务战略的过程.对现有债务及预算内外新增债务的管理,应该与地方政府的成本及风险偏好相吻合.

5、管理土地融资的财务风险.对于包括我国在内的大部分发展中国家的地方政府,土地资产都是基础设施资金的重要来源,而且来自于土地交易的收入往往超过税收收入和财政转移支付.与各国监管地方政府借贷的制度相比,发展中国家大规模基建中的土地融资,大都缺乏严密监管和法规.土地出售比借贷往往更缺乏透明度.许多卖地行为都在预算外进行,这就很容易将卖地收入转变成当期性预算.而且,基建融资中,银行信贷部分的抵押往往是土地及对其升值的预估.近来许多国家土地出现急速下滑,构成了地方政府债务一个新的系统风险因素.所有这些因素都需要政府制定事前审慎监管规定,就像那些针对政府发债的制度一样,来降低基建投资中与土地融资有关的财政风险和或有债务.短期内可进行的改革包括,对由土地及其他固定资产抵押的银行贷款进行风险评估、为土地交易收入建立土地信托或特别基金,并禁止将卖地或土地租赁收入转变成当期性预算.长期改革应对土地进行资产管理、规定抵押或贷款比率、将土地融资与中期财政规划和资本预算关联起来.

6、推进地方政府融资市场化改革.我国拥有大量的国民储蓄,而快速的城市化进程创造了大量的基建需求.地方政府金融市场可以帮助将大量的储蓄转变成基建投资.为基础建设开辟更多具有竞争力、多元化的融资来源,让各种金融工具的竞争带来融资成本的降低,是非常值得推荐的作法.地方政府债务越趋向于市场定价,从经济的角度看资源使用就更加有效.应该在贷方建立竞争市场,以确保最低的资金成本和可持续的资金来源.这就意味着打破“市政银行”的垄断,使银行放贷和债券发行采用相同准入标准.许多美国的监管制度都是由市场参与者自己或是通过市场行为发展出来的.美国地方政府信贷市场受益于200年的实践,在此期间,投资者深刻体会了债务违约的后果,并且深知上级政府并不一定会为下级机构的违约来还债.而利用市场约束手段,依靠债券市场中信用评级机构以及金融相似度检测、社会结构的力量, 对地方政府信用进行评级, 对于监控地方政府债务风险也能起到积极作用.

（作者：武汉市城市建设利用外资项目管理办公室,研究生,中级经济师,研究方向：建筑经济）