保增长目标下地方筹资机制的

摘 要 :在金融危机的背景下,我国政府及时出台了总额4万亿元的经济刺激计划,以期实现“保增长、扩内需、调结构”的战略目标.关于在此保增长的“一揽子计划”中,如何解决资金来源问题倍受关注,国家发改委于2009年5月下旬正式作出了详细的解释.本文从地方筹资角度探讨了保增长目标下筹资的渠道和方式,并分别就制约机制和激励机制提出了一系列可行的措施.

关 键 词 :增长目标,地方筹资机制,制约机制,激励机制

中图分类号:F812.0 文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2010)02-0079-04

一、引言

在金融危机的背景下,我国政府及时出台了总额4万亿元的经济刺激计划,以期实现“保增长、扩内需、调结构”的战略目标.在新计划公布后召开的一次新闻发布会上就明确,至2010年底,将通过1.18万亿元的投资,带动社会投资约4万亿元的规模.2009年3月“”上的国民经济和社会发展计划草案报告文末《关于对4万亿元投资的说明》解释,从2008年四季度至2010年底,政府拟通过增加基建投资、政府性基金投资、政府其他公共投资和灾后重建投资等,安排1.18万亿元投资,加上地方配套和社会投资,形成4万亿元的投资规模.2009年5月下旬,国家发改委正式地详细解释了4万亿元新增投资计划的资金来源情况(见图1).而我国应对金融危机远远不止4万亿投资计划,地方大规模的投资计划显然具有必要性和合理性.

通过投资促进经济增长一直是我国经济建设的理论基础.事实上,地方政府之间的投资竞争是我国改革开放后取得经济快速增长的一个重要原因.在金融风暴背景下,从2008年底投资计划所需要地方配套的资金及地方报出的18万亿计划看,保增长的关键在于保投资,而保投资的关键在于切实解决投资所需要的资金筹措与落实.如此庞大的投资计划,如何解决资金来源问题倍受关注,地方政府在保增长目标下只有确保地方融资到位,才能落实全国保增长战略.因此如何充分、合理地理顺和拓展资金的筹措渠道,统筹安排各投资项目的筹资方式,同时地方政府怎样顺应市场化进程需要、把握产业结构调整契机来提供多方位融资支持,这是实现地方经济乃至全国经济迅速走出金融危机阴影并实现持续健康、快速增长的根本保障.

二、保增长目标下地方筹资的渠道和方式

(一)地方政府筹资

地方政府筹资一直占地方政府主导投资的重要地位.其主要包括一般预算、减税、怎么发表地方债、专项补助、“土地财政”五种筹资方式.

首先是一般预算财政资金,其是筹集财政刺激计划资金的主力.近几年来,地方政府财政得到大幅增长,全国地方财政收入从2000年的6989.17亿元增加至2008年的37105亿元,而地方政府财政在资金来源方面相对财政收入而言所占比重是逐步减少的.2000年政府的财政收入占52.2%,地方政府的财政收入是47.8%,而2008年政府的财政收入占54.1%,地方政府的财政收入占45.9%.目前各地政府财政收入由于金融危机导致经济不景气而难展前几年的迅猛增长态势,收入规模将有所收敛.

其次是减税,这是一种政府的间接投资方式,通过结构性减税,政府能够引导社会资金向某些行业和领域转移,有利于经济结构调整和技术更新.如全面实行增值税由生产型向消费型的转变、努力实施出口退税政策、提高营业税起征点、取消和停止行政事业性收费等方法都是政府为地方企业减轻负担的重要举措.但这种政策的规划制定权属于,地方没有自由度.

第三是地方债,《预算法》第二十八条中“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”一直被认为是地方债被限制的原因,但从另一个角度看,也是地方债发行的法律依据.随着《2009年地方政府债券预算管理办法》下发,怎么发表地方政府债券,为地方政府筹资用于投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目开辟了新途径.地方政府在积极争取地方债券的发行份额时应考虑未来税收偿债能力.

第四是争取专项补助.该补助不包括在财政体制规定的正常支出范围内,由财政根据特定用途,增拨给地方财政部门的专项预算资金.该资金近年来的投入领域包括城市建设、教育、医疗卫生、社会保障生态环境和新农村建设等.在金融危机背景下,专项补助侧重于重大基础设施和国有大型企业.该渠道下配套资金需求量比较大,所以各地方应以现有的项目为依托,以存量吸引增量,将现在的基础设施和大中型企业中对于区域经济发展具有重要意义、需要改扩建的项目进行筛选,尽力推介给国家有关部门,争取成为专项补助的资助项目.第五是“土地财政”,该项资金目前已逐渐成为地方政府的主要筹资手段,其规模在一些地方已与一般财政预算并驾齐驱甚至超过一般财政预算,但由于土地资源的稀缺性以及18亿亩耕地的红线不动摇,其持续性比较差.

(二)银行贷款

作为传统的融资渠道,银行贷款是此次财政刺激经济计划中的重要部分.目前,在适度宽松的货币政策下,各银行2009年上半年的信贷规模扩大,但是否真正用于投资计划或与投资计划相关的实体经济尚存疑议.[1]经济尚不明朗,加上风险控制的压力,银行的信贷投放可能会出现惜贷现象,长期趋势仍可能下行.地方政府在充分发挥金融信贷在促进经济增长中的基础性作用时,可以从一般金融信贷、农村金融信贷以及政策金融信贷等方面入手.但目前的一般金融信贷、农村金融信贷对社会资本特别是民间资本的整合能力不强,筹措方式较少,政策依据缺乏,国家开发银行等政策性银行对地方重大项目的连续性支持也有待加强.

(三)社会资本

我国居民储蓄具有刚性,吸引资金富余企业参与地方投资是地方融资重点.从2009年上半年看,我国经济回暖迹象明显,股市从最低点1600点左右已涨逾3000点,股市、基金账户的开户数有所回升,居民储备有可能再次被撬动,地方企业也可能迎来发行股票、企业债券和产业投资基金等直接融资的大好时期.社会资本主要集中在一些优质国有企业和许多经营良好的民营经济中,如何吸引这些市场主体参与地方经济建设已逐渐成为中国经济发展的最大动力.就当前形势看,制造业的社会资本容量已基本饱和,而对于怎么写作业,社会资本目前进入的不确定因素较多.所以,国家发改委在审批地方投资计划涉及的项目时,要精心审查其顺应产业结构调整的方向性和未来不断发展的竞争力,否则富余社会资本也不愿进入投资计划确定的项目.

(四)外资

金融危机后我国经济基本面整体良好,4万亿元的经济刺激计划已成为外商直接投资关注的焦点.随着政府的计划细节出台以及国家发改委对地方政府一系列投资项目的审批,只要政府把握好投资方向与投资项目,新外资进入的概率还是很大,而国内国际形势也可能进一步推动“南资北上”、“东资西进”的趋势,这无疑也是一次利用外资进行产业分布调整的新机遇.

三、保增长目标下地方筹资的制约机制构建

在保增长目标下,社会上对政府参与融资的作法多有指责,主要原因是继续以投资促增长的发展模式一直被冠以“粗放”的名衔,政府对市场主体投融资行为过多干预,有悖市场化的改革方向等等.事实上,面对经济危机,不论是哪个国家都需要政府对经济干预,政府干预的目的不是破坏市场机制,而是维护市场机制.地方政府通过对投资项目和投资领域的科学分类,积极拓宽现有的资金筹措渠道,统筹安排不同投资领域的融资体系,以“投资项目――融资渠道”的制约机制保证政府与市场的边界趋于清晰,避免政府投资“挤出”效应,发挥政府投资对民间投资的乘数作用.

(一)工业固定资产投资项目

一般而言,工业固定资产投资项目的属性决定了其融资渠道以金融市场为主.工业固定资产在依赖传统银行贷款筹资的同时,还可积极扶持业绩突出的工业企业发行长期企业债券或直接上市融资.根据政府在引导工业固定资产投资中的作用,可以将工业固定资产投资项目分为两大类,一类是关系到国民经济的命脉和未来工业发展的装备制造业和高新技术企业的项目,另一类是对地方经济增长起重要作用的中小企业的工业固定资产投资计划.对于第一类工业固定资产,财政资金可以进入扶持和引导,具体政策如调整出口税收优惠政策,对地方企业为开发制造国家重点发展的重大技术装备和产品而进口的部分关键配套部件和原材料,免征进口关税或实行先征后返,进口环节增值税先征后返.对关系国计民生的大型国有装备制造企业和国家重点建设工程所需的重大技术装备技术改造项目,以及对结构调整和产业升级有重大影响的高新技术企业项目,通过设立工业发展扶持基金给予引导和支持.对于另一类企业项目可考虑的融资渠道主要有对内留存利润融资、盘活存量融资、商品购销融资、预收账款融资、商业票据融资等,对外吸收创业投资、私募基金、金融租赁、产权交易以及民间小额贷款等.

(二)基础设施和农业投资项目

基础设施和农业投资项目一直是我国和地方政府履行经济建设职能的主要内容,具体项目有铁路、公路、城际轻轨等交通设施,工业园区、产业聚集区、开发新城区等基础设施以及大型水利、农业基础设施和文化体育设施等.根据商业银行的一般授信原则,固定资产投资项目资本金的比例不得低于30%,项目债务性融资可达70%.在项目资本金融资方面主要包括地方政府财政筹资、政策性银行的“软贷款”筹资、企业自筹和社会投资.在项目债务性融资方面主要以商业银行“硬贷款”为主,以企业债或公司债的发行为辅来筹措资金.从短期看,地方政府财政在基础设施和农业项目融资渠道中的地位最为重要,是保增长最直接、最有效的方式.从长远看,政府干预的经济建设职能在市场经济背景下正逐渐淡化,对于大型基础设施项目,BOT(Build-Operate-Traner)、TOD(Transit-Oriented-Development)、Reit(Real-estate Investment)、土地资源融资、整合资源融资等模式处于发展趋势,农业固定资产投资项目则通过农村经济合作组织采取多种措施来提高农业效率更为现实.[2]

(三)房地产投资项目

房地产项目可以分为商品房以及与民生相关的廉租住房和保障性安居工程.企业自筹和金融机构投资是商品房项目的主要筹资渠道,商业银行对房产行业标准一般是自有资金不低于投资总额的35%,65%的资金可由房地产开发贷款及信托资金解决.与民生相关的廉租住房和保障性安居工程,具有公共产品属性,其资金主要由地方政府财政安排.专项补助也是地方筹资的一项重要政策,积极争取能减轻地方负担,提高地方调控能力.

四、保增长目标下地方筹资的激励机制构建

和地方刺激经济的投资计划中非政府财政资金仍是主力资金,“投资项目――融资渠道”的制约机制为地方政府主导经济增长提供了符合市场化方向的资金来源.除了政府财政资金是政府可支配的财力外,如何通过融资支持策略整合和撬动非政府财政资金是实现保增长目标的重中之重.目前,地方政府可以从构建融资担保体系,发展规范活跃的多种融资渠道,鼓励金融机构创新融资方式等几方面考虑激励非政府财政性资金的融资支持.

(一)构建融资担保机制,规避融资风险

各地区可以根据我国的具体情况和吸收国内外的成功经验,建立分层次的担保和再担保体系.该体系下的具体模式为在区(县)建立担保机构、省(市)建立再担保机构的纵向担保机制,同时在基层建立复合担保形式,如在政府出资建立的担保基金基础上的机构,商业性和社会团体与企业共同筹资建立的担保机构,或是企业间互保.该模式在实际运作时,从职责分工上看,担保机构利用熟悉本地实际的优势确定扶持和担保对象,再担保机构不具体从事担保项目的决策,重点关注经济增长中的战略需要,如对一些特殊项目或贫困及不发达地区的中小企业提供贷款担保和再担保.从担保业务看,担保机构在提供信用担保的同时,可按一定条件自动取得再担保机构的信用保证保险,以提高担保机构资金放大倍数.从再担保业务看,再担保机构在要求担保机构提供抵押物的同时,还适当收取利息或其它类似收入,以控制担保机构随意要求再担保.该融资担保模式的设计和运作,各级地方政府的大力支持尤为重要.[3]

(二)利用政策引导机制,规范并拓宽融资渠道

地方应大力配合国有银行及股份制银行同区域内企业签署中长期贷款协议,可通过银团贷款支持重大固定资产投资项目以分散风险.鼓励地方金融机构通过兼并重组扩大经营规模,通过对外参股方式或直接在其它地区新设机构实现跨区域经营,更大范围地吸收存款,整合全国资金资源.充分利用《关于小额贷款公司试点的指导意见》等金融体制改革的积极政策,建立专门化的中小企业金融机构,规范民间融资行为.可通过对城乡信用合作社等改制建立商业性银行,满足地方企业多样化、多层次的资金和金融怎么写作需求.积极鼓励地方企业成立互助合作的金融机构,加强共同发展和风险共担的能力.切实加强与国家开发银行等政策性银行的沟通,采取有效措施鼓励政策性金融业务的开展,确保政策性银行对地方重大项目的连续性支持.在现阶段还可推动地方企业风险投资企业基金的建立和发展,如设立产业投资基金、高新技术风险投资创业基金等,通过制定一些优惠政策,鼓励各类风险投资基金扩大其品牌和规模,发展和完善产权交易市场以解决基金投资股权的转让困难问题,以此吸引投资者.

(三)支持授信扩大机制,尝试多种筹融资品种

地方政府应支持商业银行和城乡信用社开展多种形式的信贷融资创新,扩大综合授信、写方贷款、票据贴现融资以及应收账款融资.扩大抵押资产的来源,允许地方企业以存货、出口退税单、专利知识产权、自然人财产、个人家庭房产、亲友房产证等作抵押.积极借鉴上海、浙江等经济发达地区的融资租赁经验,创造条件发展适合本地区投资项目的创新融资方式.通过信用保险介入银企借贷方式,提高地方政府引导信贷资金的可操作性,将企业部分信用风险和银行承担的贷款风险转移到保险机构.

(四)提供利益诱导机制,加强政府与金融磋商合作

地方政府通过财政贴息等方式对需要扶持的地方投资项目发放免息或低息贷款,降低地方企业成本,提高企业竞争力.对国库以协议存款方式存入银行,限定协议存款与商业银行的贷款配套用于地方经济建设项目.将财政非税收入、国库集中支付、工资统发、公务支出结算等业务,根据商业银行在当前对本地区的经济贡献程度予以写作技巧权的激励.顺应利率市场化改革,商业银行对地方中小企业贷款利率可依据资金供求情况在更大范围内自由浮动,杜绝民间个人非法游离融资,合理控制商业银行对地方中小企业贷款的风险和管理成本.