基于化解我国地方政府债务风险的

近年来,我国地方政府债务数量和规模正在超常增长和急剧累积,债务风险凸显.庞大的地方政府债务已严重影响了本级财政的运转,成为中国宏观经济运行中最大的潜在风险因素之一,引起了各方的关注.因此,研究我国地方政府债务风险的现状、原因,并提出防范化解的对策,具有非常重要的现实意义.

一、我国地方政府债务风险的现状

长期以来,大部分地方政府依靠举债度日已成为公开秘密.我国地方财政赤字从1995年的1842.75亿元扩大到2008年的20598.7亿元,年均增幅20.4％.目前我国对财政赤字的弥补方式主要是通过向银行透支或借款,但债务作为弥补财政赤字的来源,会随着财政赤字的不断增大而增长.同时,债务需要还本付息,债务的增加也会反过来加大财政赤字以及大量隐形债务的增加,依次循环,风险逐渐被积累放大.我国各级地方政府的债务总额,很难有全面、真实的统计数据.据估算.截至2008年末,我国地方政府债务总余额约为4万亿元,约相当于当年GDP的16.5％、财政收入的80.2％和地方财政收入的174.6％,其中,直接债务超过3万亿元,约相当于GDP的12.9％、财政收入的62.7％和地方财政收入的13614％.

2009年,受全球金融危机影响,我国经济增幅急剧放缓、企业盈利下滑,地方政府收入相应减少.同时,为应对全球金融危机,地方政府被要求刺激经济,不仅要对政府的4万亿经济刺激方案提供配套资金,而且也要推出地方性的经济刺激方案.尽管政府提供了一定的融资帮助,比如代表地方政府发行了2000亿元国债,但大多数资金仍然以地方融资平台等方式取得.绝大多数地方融资平台在2009年大举借贷,地方政府负债迅速攀升.2009年地方财政收入32808.74亿元,而财政支出达到60593.8亿元,财政赤字突破25000亿元,巨大的赤字主要依靠地方融资平台贷款解决,这些投融资公司以兴建基建项目为主,向国家开发银行、商业银行举借了大量资金,项目由于受各级地方政府实际控制,所以其形成的债务成为了地方财政的隐形负债.大规模的地方债务融资,甚至部分地方政府过度负债,使得地方政府债务规模和风险不断积累.据估算,截至2009年末,我国地方政府债务总余额约为7.386万亿元,约相当于2009年我国GDP335353亿元的22.02％,全国财政收入68477亿元的1.08倍,地方财政收入61202亿元的1.21倍,地方本级财政收入32581亿元的2.27倍.可见,我国地方政府债务象滚雪球一样越滚越大,从2003年末的1万多亿元滚到2009年末约7,386万亿元,6年间增长了7倍年均增幅高达39％.2010年6月23日,国家审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级截至2009年底,政府性债务余额合计2.79万亿元.其中：2009年以前形成的债务余额为1.75万亿元,占62.72％：当年新增1.04万亿元,占37.28％.在这些新增债务中,仅有8.92％用于扩内需新增投资项目的配套资金,还有相当部分用于建设2008年前已开工的交通、市政等基础设施.这些地区共有各级融资平台公司307家,其政府性债务余额分别占省、市、县本级政府性债务总额的44.07％、71.36％和78.05％,余额共计1.45万亿元.据中国银监会的统计,截至2010年6月末,地方融资平台贷款余额达7.66万亿元,另外,据债券市场的统计,截至6月末,城投债(含中期票据和短期融资券)余额为4882.5亿元,再加上财政部怎么发表的地方政府债券2670亿元截至2010年6月末,地方政府公开的可计算的总债务已超8,42万亿元.中国银监会曾披露.目前地方融资平台贷款中存在严重偿还风险的贷款占比为23％,而截至2010年6月末的地方融资平台贷款达7.66万亿元,这意味着融资平台贷款的风险缺口约在1.5万亿元.财政部副部长李勇此前也发表署名文章称,从微观层面看,个别地区的融资平台债务问题相当严峻.有一项统计,从政府层级来看,县级融资平台数量占比达60％,贷款余额占近一半,其中一些城市的地方政府依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限,债务率已高达150％以上,个别县市债务率已经超过400％,地方融资平台局部风险的隐患.对于银行的影响不容忽视.国际知名评级机构标准普尔此前发布的一份研究认为,地方政府有动力对其融资平台提供支持,但并没有任何契约或法律责任提供这种支持.如果地方政府仅能提供有限的支持,则预计对地方政府融资平台的贷款将令不良贷款率上升4-6个百分点,

二、我国地方政府债务风险形成的原因

(一)地方政府债务风险形成的经济发展因素

1.经济发展处在加速工业城市化阶段,大量基础设施建设需要大量资金投入,我国经济发展整体上正跨入加速工业化和城市化的阶段,需要大量资金投入,工业化过程是资本、技术积累和产业升级的过程,而大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求,唯独只有寻求外部融资.投资建设地方城市基础设施和在全国范围内的交通、能源等基础设施建设也急需大量资金投入,形成了巨大的资金需求缺口.但在我国地方政府尚不允许直接举债、债券市场发展又严重滞后的大背景下,大部分地方政府搭建各种融资平台满足资金需求,银行贷款成为地方政府融资平台筹集资金的主要渠道.

2.弥补4万亿投资地方配套资金不足,2008年3季度以后由于全球金融危机对我国的不利影响明显加深,政府迅速推出两年4万亿元投资经济振兴的扩张计划.之后,各地地方政府公布的投资计划总额高达18万亿元.即使在4万亿元投资中,也是有近1.25万亿需要地方政府配套,每年资金需求6000多亿元.若根据地方的投资计划估算,其资金需求将更大.扩张型政策的实施,促使这两年地方政府通过融资平台的举债行为大幅增加.

二　地方政府债务风险形成的体制性因素

1.地方政府财权与事权不对称.从政府与市场的关系上看,地方政府始终尚未从竞争性领域中完全退出,而是比以往更热衷于投资建设各类经济技术开发区,为招商引资创造硬件环境,热衷于投资收益性逐步增强的城市基础设施项目：同时,教育、卫生等基本公共怎么写作投入负担又在不断加深.这就迫使地方政府“广开渠道”筹集资金,地方政府的债务负担不断增加.从与地方的关系上看,1994年我国实行财政体制改革建立了分税制财政体制的基本框架.实行分税制后,与省、省与省以下各级政府事权与财权不对称,特别是省级以下地方政府大多入不敷出.我国分税制改革前后各16年间,地方财政收入占全 国财政总收入的比重,由1978-1993年的年均70.15％下降到1994-2009年的年均48.41％；而地方财政支出占全国财政总支出的比重,由1978～1993年的年均58％攀升到1994～2009年的年均70.94％.可见,实行分税制改革前后各16年间,地方年均财政收入比重下降幅度达30 99％：地方年均财政支出比重大幅增长,增幅达22.31％.同时,省与省级以下各级政府普遍存在事权与财权的背离,导致县乡基层财政陷于困境.2008年,审计署对我国18个省(自治区、直辖市)财政体制进行审计调查发现,2007年这18个省县级政府能自主调控的财力仅占其可用财力的19.3％,而县级财政支出占18个省(自治区、直辖市)财政支出总额的54.8％,却承担了73％的财政供养人口和80％以上的义务教育学生、城镇低保人员支出.

2.政府投融资体制改革滞后.在我国经济体制转轨中,原有的计划经济体制下的政府投融资体制已经打破,新的适应市场经济的政府投融资体制尚还未建立.这种新旧交替的政府投融资体制必然存在许多漏洞和缺陷,主要表现在：一是政府投资范围过宽,不仅涵盖公共产品领域,而且涵盖部分竞争性领域.在竞争性领域,由于国有经济固有弊端,无法和民营、外资企业竞争,政府投资建成的国有企业大批亏损破产.二是政府投资缺乏整体规划和科学论证,形成许多无效工程、“胡子”工程和“首长”工程.三是政府多部门融资,分散管理,融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确.四是偿债意识淡薄,偿债责任难以落实.由于政府投融资体制的上述缺陷,形成了相当一批无效投资,项目收益根本无法还款,还款责任最终转嫁给地方政府,形成巨额的政府债务.

3.行政管理体制存在的缺陷,引起地方财政不堪重负.一是进人机制失控,财政供养膨胀.据有关数据显示.乡镇级财政供养人员数据惊人,全国4.6万个乡镇,财政供养人员达1280万人,平均每个乡镇不低于280人,甚至有的存在1177人的惊人之举.如此庞大的财政供养人员,导致地方行政运转成本居高不下,使县乡财政不堪重负.二是职务消费盛行及涉腐资金规模庞大.我国职务消费盛行,“三公”消耗财政资源触目惊心,王锡锌研究员在央视《新闻1+1》栏目披露,我国一年在公款吃喝、公费出国考察、公车消费方面接近9000亿元人民币,占总行政开支的30％,相当于2009年全国财政收入的13.14％.地方本级财政收入的27.62％.同时,涉腐资金规模庞大.据有关文献,对我国改革开放30多年来,腐败资金总体规模进行科学测算,其高达60万亿元,年均涉腐资金达2万亿元,相当于2009年全国财政收入的29.21％,地方本级财政收入的61.39％.三是政绩考核制度不合理.地方各级政府及官员为了应付上级对其政绩考核,官员将个人政治前途放在首位,为实现自身利益最大化,在有限的任期内捞取政治资本,不顾地方现有财力,超越地方经济实力,盲目上马大规模的项目建设,以牺牲地方经济发展战略为代价,追求GDP增长率.于是不惜融资举债,千方百计隐瞒债务,创造“史绩”,从而加剧了地方政府债务负担、使规模不断庞大,债务风险不断加剧.

(三)地方债务风险形成的管理缺位因素

1.债务管理机构不健全,管理基础薄弱.尽管地方财政部门被赋予全面管理政府债务的职能,但事实上地方财政部门只对部分直接由财政部门偿还的债务进行管理(如专项借款、财政周转金等),对间接的由地方政府提供担保的企业举债或项目融资尚未进行监督管理,地方政府缺乏一个统一的组织机构来全面管理地方政府债务.地方政府债务管理基础薄弱,对政府债务的统计、核算、计量体系尚未建立,设有一套对债务风险进行确认、量化、评估、报告和信息披露的制度.决策层对于债务的整体情况很难准确把握,从而增大了地方政府防范债务风险的难度.

2.债务不公开、不透明且难以控制,长期以来,地方政府建设性债务游离于现行财政体系之外,其使用和管理信息透明度严重缺失,往往是只有政府部门中的少数几个高层领导了解债务的真实情况.这就导致政府无法获悉地方政府负债的准确情况,地方人大也没有对这部分债务融资履行监管职能,财政部门没有将这部分融资纳入预算管理,甚至审计部门也没有对这部分融资实施审计监督.因而,地方政府债务作为公共投资的重要资金来源却处于公共资金监督体系之外,信息不透明使得信贷资金的风险控制与管理无法深入,

三、控制和化解地方政府债务风险的对策

1.合理化解存量债务.除债务投资项目收益以外,完善偿债准备金制度,通过预算拨款、预算外资金结余调剂、国有资产经营收益等多种渠道,保持偿债准备金来源稳定.对政府职责之内的公益性社会类项目的偿债支持,通过财政预算资金投入,争取转移支付、特殊国债等多种渠道安排项目资金.根据运作项目实际情况,统筹资源安排,按照长期负债对应长期资产、短期负债对应流动性资产的匹配原则,保障还款资金稳定.对符合地方长远需要的基建项目,即使有超前投资和低效益的情况,也应尽可能地加以保护,因为放弃的代价可能更大；对于那些违规的和高耗能、高污染和产能过剩行业的投资项目,应坚决叫停和清理整顿,

2.适当放宽地方政府及其融资平台发债权.一是要适当放宽地方政府发债权,由各省、区级政府量力而行地制定地方政府发债计划,由财政统筹核准,由相关监管部门审批.二是要允许融资平台发债、发券,准于其进入资本市场融资.三是要积极探索尝试多种直接融资方式.推进市政公用事业产业化,将城市公用事业所有权、经营权和养护管理进行有效剥离,吸引各种社会资金直接投资建设和经营；推行项目融资,对一些大型基础设施项目,如桥梁、水厂、污水处理厂等,可采取BOT、TOT、PPP等方式,筹措建设资金.

3.完善分税制财政体制,增强防范与化解债务风险的能力.一是深化我国税收制度改革.政府应适当上移支出责任及下放收入能力.构建科学的税种划分格局和财力分配格局.在现行分税制基础上,按照“减少共享税种、完善地方税制”的原则.实施税收以增值税、消费税和关税为主,省级政府以营业税为主,县级以财产税、所得税为主的税收制度改革,二是完善我国转移支付制度.根据各地经济发展水平的高低、财政能力的强弱等因素,确定各地转移支付规模,增强地方财政实力,化解财政风险.同时,完善省以下转移支付制度,通过建立目标明确、责任清楚的省以下一般转移支付制度,加大省对县乡转移力度尤其是不发达贫困落后地区,壮大地方可用财力,减少地方政府举债规模,增强防范与化解债务风险的能力, 4.推进地方政府投融资体系改革,一是进一步改革投融资体制,培植政府投资主体,完善公司治理结构,真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制,运用多种融资手段,实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新型投融资体制.二是完善投融资政策,严格界定政府投资范围,使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目；完善科学决策程序,建立政府投资决策咨询评估制度,实现政府投资管理的科学化、化和法制化.三是切实加强投资监督管理,建立责任追究制度和权力制衡机制,加强项目跟踪协调管理,完善稽查制度.

5.深化行政管理体制改革,缓解地方政府财政自担.一是转变政府职能,按照公共怎么写作型政府与市场经济要求,推进政企、政事、政府与市场相似度检测组织分开,减少和规范行政审批,按照财力与事权相匹配的原则,科学配置各级政府的财力,增强地方政府提供公共怎么写作的能力,从而有效防范地方政府债务风险.二是推进机构改革.按照精简统一效能的原则,进一步防范进人机制失控,减轻地方政府财政负担,防范地方财政风险,三是创新考核机制.要摒弃过去地方官员在考核中“重资金投入,轻效益评价：重硬件形象,轻成本考核”的倾向,充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用,加大对党政领导违法违规行为的惩罚力度,防范党政领导行为短期化,杜绝随意举债大搞劳民伤财的“政绩工程”,从源头上防范地方政府债务危机的发生.

6.完善地方政府债务管理制度,一是树立正确的风险观和政绩观.将减债纳人党政领导干部考核指标,并树立“减负就是增收、减债也是政绩”的理念,真正实现地方政府解困,起到防范与化解地方债务风险目的.二是建立信息充分披露制度,提高债务风险的透明度.加强地方政府债务信息公开披露,定期向上级政府及本级人大汇报.定期向社会公众披露,尤其是对重大举债项目不仅要实施全程监管,而且要随时进行跟踪报道,从而提高地方政府债务风险的透明度.三是建立政府债务风险预警机制.实现债务风险管理的规范化、系统化和科学化,及时了解和全面掌握地方政府债务风险程度,确保地方政府债务与本地经济发展水平和财政承受能力相适应,对不良债务风险,积极防范并加以控制和化解,防止债务危机的发生.四是建立地方政府偿债机制.设立地方政府债务风险准备金,实行专户管理、专款专用,专项用于确保政府债务按期偿还,增强地方政府防范与化解债务风险的能力,

7.完善相关法律法规,规范政府举债行为.尽快完善《预算法》、《担保法》等相关法律.通过法律规范,既允许地方政府合法负债,使国内外债权人的权益得到保护,同时也对地方政府的负债制定规则设定限度,防止其不负责任地盲目负债.只有对地方政府适度负债给予法律通道,并建立科学的债务管理机制,才能有效地控制和化解地方政府的债务风险.