我国地方政府债务融资体制改革思路

摘 要：地方政府投融资平台的产生和发展,为城市的基础设施建设筹集了大量资金,促进了我国地方经济的快速发展,但在实践过程中也出现了很多问题.本文从理论和现实入手,深入分析我国地方政府现行融资模式和管理体制中存在的制度性问题,并从顶层设计的角度,阐述推进地方政府融资体制改革,实施地方政府直接债务融资的必要性和可行性,提出了与建立社会主义市场经济体制相适应的改革思路.

关 键 词 ：地方政府；债务融资；改革

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2013）03-0072-07

一、国内外关于地方政府债务融资研究的情况

国外关于政府融资与负债的研究始于20世纪80年代,90年始有较多的成果.世界银行高级经济学家Hana Polackova Brixi（1998）在题为《政府或有负债：一种对财政稳定性构成威胁的风险》的论文中提出了著名的财政风险矩阵,将政府的负债风险来源划分成四个方面,并系统地论述了政府或有负债对财政稳定性构成的巨大威胁.[1]William Easterly从传统预算体制的角度,论述了许多国家政府所具有的财政机会主义特征.政府在减少直接显性债务的同时,往往是等量的隐性债务的增加.[2]Allen Schick也从政府预算的角度研究了财政风险的成因及对策.[3]Ma jun对地方政府财政风险的监测问题进行了研究,从理论上提出了监测的原则与方法.[4]2002年,Hana PolackovaBrixi和Allen Schick收集了十多篇关于政府或有负债与财政风险问题的重要文献,编辑出版了《风险中的政府：或有负债与财政风险》一书,从而奠定了财政风险理论的分析体系.[5]

国内的相关研究主要集中在地方政府债务融资模式、债务融资风险、债务融资创新等方面.在地方政府债务融资模式研究方面,有学者将我国地方政府融资模式分为债务（债权）融资、股权融资、项目融资和资源融资四大类.[6]有学者指出,国内地方政府债务融资呈现以融资平台为主的多种融资模式并存的状态,主要包括：与澳大利亚相同的政府怎么发表地方债券模式,类似美国市政债券的城投类企业债券模式,类似于市政发展基金模式的“打捆贷款”模式和类似于抵押债券的市政资产支持证券模式.[7]在地方政府债务融资风险研究方面,张丽恒、[8]李侠、[9]何川[10]等专家学者分别从地方政府债务风险、银行信贷风险管理、宏观调控和经济运行安全等不同角度,对地方政府债务融资风险进行了分析.在地方政府债务融资创新研究方面,众多学者提出地方政府融资市场化发展的观点,包括发行地方政府债券的融资思路.其中贾康在2002年就对发展地方政府公债融资进行了开创性研究；[11]张理平认为地方政府融资引入资产证券化具有较强的现实意义,并分析了资产证券化在地方政府融资中的应用优点；[12]陈敏等对PPP、BOT、TOT、BOO等融资方式应用进行了深入探讨.[13]

通过对国内外有关研究文献的梳理和分析, 我们发现国外对政府债务融资的相关研究已较为深入,特别是国外政府直接债务融资已开展多年,已建立了较为完善的相关法律制度.国内地方政府债务融资开展时间较短,相关研究主要集中在对地方平台公司融资模式的风险控制和如何加强管理等问题上,真正从制度层面深入进行相关体制机制研究的还不多,特别是结合我国市场经济体制改革目标,研究探索建立地方政府直接债务融资体制和相关制度安排的文章则更少.

二、地方政府债务融资的基本类型

本文所指的地方政府债务融资与“地方政府债务性融资”和“地方政府性债务融资”内涵基本相同,是指地方政府为发挥政府职能而通过举债（成为法律意义上的债务人）向外部筹措资金的方式.如前所述,地方政府融资模式可分为债务融资、股权融资、项目融资和资源融资四大类,王铁军又将其细分为22种.[6]本文主要讨论的是地方政府的债务融资方式,且从地方政府是否直接作为债务人,将其分为直接债务融资和间接债务融资.

1. 直接债务融资

直接债务融资是指地方政府（或财政部门）直接作为债务人,通过一定的金融工具与债权人形成债权债务关系的融资形式,即地方政府作为融资主体,直接向国内外金融机构借款、发行债券或设立基金等来获取资金的方式.

第一,发行政府债券融资.是指地方政府直接作为融资主体,通过金融市场发行用于当地基础设施、公益性项目和土地开发的有价证券（有些国家和地区称市政债券）.市政债券在英、美等国家已是一项成熟的资本市场融资工具,而我国1995 年开始实施的《中华人民共和国预算法》第二十八条明文规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字.除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券.”

第二,向银行借贷款.是指地方政府直接作为贷款主体向银行借款.虽然我国有关法律规定地方政府不能直接从银行借款,但从全球现实情况看,地方政府从银行借款是比较普遍的.向银行借款可分为向国外银行借款和向国内银行借款,如果借款数额巨大,还可以向多家银行组成的银团借款.向国外银行借款也包括向国际金融机构借款,是指国际金融机构作为贷款人向借款的政府机构以协议模式提供的一种具有非商业性质的优惠性贷款.国际金融机构包括全球性国际金融机构和地区性国际金融机构,如世界银行、国际金融公司、亚洲开发银行等.

第三,理论上讲,只要地方政府的融资主体资格得到法律和市场的确认,可以作为债务主体直接发行债券或直接向银行贷款,地方政府也就可以开展任何市场主体都能够实施的各种融资活动,包括委托信托机构或基金管理公司,以发行信托或设立基金等方式为建设项目筹集资金.

2. 间接债务融资

间接债务融资是指地方政府通过投融资平台公司、所属企事业单位或建设项目进行债务融资,以获得用于公共设施建设和提供公共怎么写作所需资金的融资方式,其中通过政府融资平台公司融资是我国地方政府目前最主要的融资方式和建设资金来源. 所谓地方政府融资平台（简称政府平台、平台公司、融资平台或投融资平台）,是指由地方政府出资设立,授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动,主要以经营收入、公共设施收费和财政资金补贴等作为还款来源的企（事）业法人机构.上世纪 90 年代中期以来,由于受到国家现行法律法规和政策限制,我国地方政府难以直接进行债务融资,所以出现了很多间接债务融资的变通方式.地方政府为解决城市基础设施建设资金来源不足的问题,组建了一些政府投融资平台,通过政府与市场的结合,广泛地吸收社会资金,在很大程度上支持了城市基础设施建设,为我国城市化的推进起到了积极的作用.政府融资平台最主要的表现形式是城投公司、区域开发公司或项目公司等,是在政府建设资金短缺而又融资无门的情况下的特殊产物.至2010年底,全国省、市、县政府共设立融资平台公司6576家,其中,省级165家,市级1648家,县级4763家.①地方政府通过平台公司向银行借款、发行企业债券、设立信托计划等方式从金融市场实现间接融资,在很大程度上解决了地方政府基础设施建设资金不足的问题.

三、我国地方政府现行债务融资模式存在的主要制度性问题

目前,我国地方政府应用最多、最主要的变通融资方式是投融资平台融资,地方政府融资平台是在我国投融资体制改革的过程中产生的,是经济转型时期政府解决城市建设资金短缺问题、规避制度约束的一种变通手段.从宏观层面看,地方政府通过平台公司融资,在很大程度上解决了地方政府基础设施建设和区域开发资金不足的问题,在促进地方经济社会发展和增强政府履行职责能力等方面发挥了积极作用.但从中微观和制度层面看,在实践中也出现了一些亟须高度关注和急需解决的制度问题.由于变通方式涉及主体关系复杂、层次繁多、责权不清,法律风险很大；融资平台公司功能定位不准确,运作不规范,监管难度大,系统风险难以避免；地方政府违规或变相提供担保,举债规模迅速膨胀,偿债风险日益加大等等,已对地方财政、金融系统、宏观调控等造成较大影响,危及我国经济运行安全.

1. 地方政府与融资平台公司之间的责权关系不清晰,偿债责任和偿债资金来源不落实,债务融资统筹管理机制难以建立

地方政府融资平台公司通常是由政府或政府相关部门批准和出资成立的,承担一定建设和融资任务的投融资公司,名义上为独立企业法人.在实践中,平台公司承担的建设投资任务绝大多数是道路、排水、桥梁、铁路、港口、城市公共交通等公益性基础设施项目或准公共产品.这类项目都有一个共同特性就是没有直接项目收益或收益不足,一般不符合金融市场和金融机构的融资条件,往往需要由政府部门给予补贴、担保、承诺或回购的保证.然而,由于受到《担保法》及相关政策法规的约束,政府部门、金融机构和平台公司只能采取相应的变通方式操作,这就造成地方政府与融资平台公司之间的责权关系不清晰,地方政府既不能把平台债务纳入预算,也无法对偿债作出统一安排,平台债务的偿债责任和偿债资金来源无法真正落实.平台公司只能“拆东墙、补西墙”或“借新还旧”,长此以往,难以为继,平台公司和金融机构都面临较大风险.

2. 偿债和风险约束机制不健全,平台公司债务规模难以有效控制,地方政府和金融机构的系统风险会越积越大

由于地方政府与投融资平台公司之间的责权关系不清晰,融资操作不规范,在风险约束机制不健全的情况下,造成融资主体的投资职能和偿债责任不明晰,不可避免造成投融资平台为获取经济利益而过分扩大融资总额.同时,近几年各级地方政府通常采用加大固定资产投资拉动经济增长的模式,造成了地方政府融资规模的迅速扩张,融资总量难以控制,融资规模难以量化,一些地方政府债务已经超过财政实际承受能力.据统计,到2010年底我国全部地方政府债务至少在10万亿元以上,②并且大多数都属于隐性债务,为了偿还众多隐性负债,地方政府往往被动“写单”,以增设收费项目、提高收费标准、收取土地出让金,以及开征各种基金等各种方式筹集偿债资金,其中对土地出让收入的依赖最大,严重扭曲了土地市场,由此带来的财政风险和金融风险难以估计.

3. 利用平台公司进行项目投融资的方式,不可避免地存在影响项目投资效率和融资成本的问题

政府投融资平台公司名为独立的企业法人,通常同时承担投资、融资、建设、运营和管理多种职能,在决策与投融资主体间责、权、利界定模糊,决策、投资、融资、偿债的主体责任不清晰.政府通过行政手段将部分公共设施和公益性项目的投资建设任务赋予平台公司,在一定程度上将会影响项目投资效率,抑制了市场机制作用.另一方面,通过平台公司融资,与政府直接通过金融市场和金融机构获取建设资金相比,不仅多增加了一层管理成本,同时资金成本也相对较高.部分融资平台还存在管理不规范,法人治理结构不完善,资本金到位率低,资源利用效率差,盈利能力较弱等问题.所以说,通过平台公司融资建设,并不是一种科学有效的方式,而是在现有体制下的一种不得已的选择.

4. 平台融资方式不规范,政府预算管理不到位,信用评级体系不健全,平台债务处于政府和市场监管的“双重失灵”状态

平台公司债务融资形式上是企业融资,实际上是政府债务,由于制度的缺陷,政府和市场的监管都处于“失灵”状态.一方面,平台公司债务形式上是企业债务,无法纳入政府预算管理,又没有统一管理机构,缺乏有效的信息披露和风险约束机制.一些地方债务监管不到位,未建立风险预警和控制机制,长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题.一些平台公司对自己作为执行债务协议的直接义务人所应承担的第一偿债责任认识不到位,甚至有完全依赖于政府保护的倾向.统筹管理的体制机制未形成,政府对地方政府债务既无法准确掌握,又缺乏有效的约束和监督机制.另一方面,平台债务实质上是政府债务,由于平台融资方式不规范,融资主体的资产负债信息得不到及时充分的披露,导致对信用评级需求不足,方法不成熟,成果权威性差,造成金融市场及金融机构对政府平台的信用认识和风险评价不客观不充分,也就无法形成有效的市场约束.综合来说,现行平台融资模式处于政府监督和市场监管的真空地带,存在严重的制度缺陷,系统风险巨大. 四、实施地方政府直接债务融资的必要性和可行性

综上所述,我国地方政府通过组建平台公司进行融资建设,是在现有体制和政策约束下的一种不得已选择,存在很多制度性缺陷和系统性风险,实践证明并不是一种科学有效的模式.

国家已经看到了上述风险,国务院及相关部委从2010年以来多次出台政策文件,对加强地方政府融资平台管理提出了一系列要求和规定：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司,限定2010年7月1日后不得再承担融资任务,其他融资平台必须商业化运作,对承担的公益性项目融资任务必须剥离.③按照上述政策要求,只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司,将不得再承担融资任务.但实际上,由于投资需求和资金供给的巨大差距,上述投融资平台不可能在短期内完全消失,而且融资规模还有进一步扩大的趋势.

在实践中,能否找到一种既可满足地方政府投资和发展需求,又可实施有效控制的投融资模式?答案是肯定的,就是在本文前述的地方政府债务融资两种基本模式“直接债务融资和间接债务融资”中做出选择,舍弃已在实践中证明是不科学的间接债务融资方式,即利用平台公司的融资方式,而选择直接债务融资方式,即地方政府（或财政部门）直接作为融资主体,通过金融市场或金融机构获取资金的方式.

1. 推进融资体制改革,实施地方政府直接债务融资的必要性

第一,是规范地方政府举债行为,有效控制债务规模的需要.依托金融市场,建立市场约束机制,明确主体责任,量入为出,增强监管和调控的有效性,最大限度降低系统风险.

第二,是拓宽地方财政收入来源渠道,有效解决地方投资资金供给与需求矛盾的需要.为地方政府建立一种长期稳定、制度化和市场化的筹资机制,有利于形成良性循环机制,有效增强地方政府基础设施建设和自我发展的能力.

第三,是履行政府职能,更好地提供公共产品和怎么写作的需要.可以显著增强地方政府的履行职责能力,更好地贯彻落实经济发展目标和宏观调控政策,促进财政政策和货币政策的有效性.有效弥补地方财政赤字,从而减轻政府财政负担.

第四,是加快发展我国金融市场体系,丰富和完善资本市场的需要.资本市场有股票和债券两大类基础产品,以及由此派生出的各种各样的衍生产品,这些产品相互补充,使资本市场保持活力,协调发展.无论从市场的深度、广度与弹性看,我国的债券市场发展严重滞后,债券品种少,结构不合理,债券市场基本上是国债和金融债,企业债券微乎其微,地方政府债券尚属空白.

第五,是完善分税分级财政体制,推进市场化改革的需要.推动分税制改革进一步深化,有利于促进我国社会主义市场经济体制改革目标的早日实现.财税体制改革是我国市场化改革的关键环节,关系到政府职能转变、转变发展方式、政府和市场的关系等多个领域.

由于地方财政收支责任不对称,投融资和财税体制改革滞后,一些长期积累的问题使得地方政府面临严重的财政困境,财政收支缺口不断扩大.因此,允许地方政府直接举债并加以严格约束,是当前我国经济形势下缓解地方财政困境的有效途径.正如贾康等学者所指出的,举债权是规范化的分税制体制下各级政府应有的财权,这是所有实行分税制财政体制的国家长期实践得出的经验.地方政府通过发行债券来筹集资金是世界上很多国家的通行做法,中国建立划分事权、财权的分税分级财政体制,赋予地方政府举债权也就是必然的.[14]

2. 推进融资体制改革,实施地方政府直接债务融资的可行性

在我国实施地方政府直接债务融资,一方面要看我国金融市场发展阶段,能否具备实施地方政府直接债务融资的条件；另一方面要看我国市场化改革的进程,要看相关法律法规是否具有改革调整的空间,也就是说,地方政府能否直接作为合格的融资主体,满足金融市场的基本要求.

第一,我国政府在公债的发行和统筹管理方面已具备较成熟的经验.我国已有多年发行国债、企业债、金融债的经验,特别是通过近20年的国债发行实践在债券的发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了丰富的经验,市场的监督、管理手段和能力逐步完善和增强.2002年起地方政府开始利用城投类企业债券、市政资产信托计划和资产证券化等多种债券融资方式解决地方政府建设资金不足问题.2010年财政部代地方政府发行2000亿债券.2011年和2012年,国家批准上海市、浙江省、广东省和深圳市等4个省市作为自行发行债券试点.

第二,经过多年的发展,我国的金融体系日趋完善,资本市场发展迅速.目前,我国金融市场健康稳定,银行体系和资本市场规模位居世界前列.相关的法律法规逐步完善,开放程度日益提高.市场相似度检测机构,如投资银行、信用评级机构、会计审计机构等的发展以及专业人员充足,为地方公债的顺利发行提供了技术上的支持和保证,并能对地方公债发行主体进行有效的监督和管理.[15]

第三,市场需求空间大,有充足的资金供给来源.一方面,近年来我国的机构投资者发展迅速,证券投资基金、保险基金、社会保障基金和商业银行等对于地方政府债券有很大的投资需求和承购能力,都希望获得更多的资本市场投资品种.另一方面,地方公债本身所具有的政府担保、收益稳定的优势,加上社会闲散资金的大量存在及其对稳定投资渠道的需求,表明发行地方公债有足够的操作空间,更有助于实现储蓄向投资的转化以及国民经济的平稳运行.

第四,当前,要启动实施地方政府直接债务融资,还存在两方面制度性障碍：一是我国现行的法律法规和相关政策,限制了地方政府直接债务融资模式的实施.比如《预算法》规定“除法规和国务院另有规定外,我国地方政府不得发行地方政府债券”；《贷款通则》对贷款人的规定,明确把地方政府排除在外,使得地方政府不能直接向银行借款；《担保法》规定“国家机关不得作为保证人”,因此地方政府不能为借款和举债提供担保.二是我国地方政府（或地方财政）还无法完全满足金融市场对融资主体的要求.我国地方政府虽然是独立的法人主体,独立编制财政预算,但还无法编制清晰完备的资产负债表,也就无法进行科学准确的信用评级.因此,只有深入推进财税和投融资体制改革,逐步消除和解决上述制度性障碍和问题,才能为尽早实施地方政府直接债务融资创造条件. 五、推进地方政府融资体制改革的基本思路

推进地方政府融资体制改革的基本思路是：修改完善相关法律法规,改革地方财政体制,授予地方政府直接债务融资的权利,逐步取消利用平台公司融资建设的间接债务融资模式,构建地方政府直接债务融资制度体系.

1. 修改完善相关法律法规,为启动实施地方政府直接债务融资创造条件

修改《预算法》,增加编制地方政府债务预算科目,允许地方政府直接作为融资主体进行融资活动,将政府融资活动纳入预算管理；修改《贷款通则》,允许地方政府根据自身需要和偿债能力,直接向国内外银行机构进行借款；修改《担保法》,允许国家机关作为保证人,为地方政府借款和举债提供担保.制定和出台一系列实施地方政府直接债务融资的相关法律法规和配套政策.

2. 深入推进财税体制改革,建立公共财政体制,编制地方债务预算,合理确定地方政府融资项目和支出范围

按照政府基本职能,建立公共财政体制.根据公共产品理论和效率原则,合理界定各级政府的支出范围和责任.按照构建公共财政的要求,严格规范财政的供给范围,坚持“有所为、有所不为”的原则,对一般竞争性、经营性领域和可以利用社会资金发展的事业,财政资金要逐步退出,从根本上减轻财政支出压力,集中资金保证公共支出的需要.按照实际需求和偿债能力编制地方债务预算,合理确定地方政府融资项目、融资规模和支出范围.强化财政在地方政府融资管理中的主体地位,加大对地方政府债务集中统一管理的力度,要建立严格规范的债务融资的决策机制和评价制度,建立地方财政偿债机制和债务融资的预警系统.健全债务监管体系,建立债务信息公开、审计、监察和效能评价制度,将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容,明确和落实责任,防止违规和过度举债,提高资金使用效率.

3. 明确和地方的事权、财权划分,规范财政收入和支出结构,编制地方政府资产负债表

加快推进分税分级财政体制改革,进一步明确和地方的事权、财权划分,是众多学者和社会各界多年来的呼声.要按照事权与财权相一致原则,重新审视并合理调整各级政府的支出范围,赋予各级政府具有与其履行支出职能相一致的收入范围,各级财政都应有税源较稳定的主体税种,并以法律或规章形式固定下来,建立各级财政稳定增长的收入机制.防止再出现收入往上集中,支出往下转移的现象.尝试赋予地方一定的税收管理权限,使省、市地方政府对地方税种具有一定的调整税率、征收范围及减免税收的权限,可以根据自身实际税源情况和支出需要来适当调整财政收入.同时,要按照法定责权和财政体制,编制地方政府的资产负债表,以使评级机构可以据此科学准确地开展信用评级.

4. 加快我国信用评级机构和行业发展,创新我国地方政府信用评价方法

由于我国地方政府财政体制和资产状况的特殊性,既要学习借鉴国外政府的信用评级方法,又要结合我国的实际,制定出一套适应我国国情的地方政府信用评价的方法.在地方政府融资信用评价研究方面,除专家学者进行研究外,大公国际、联合资信等国内外评级机构都对地方政府融资信用评价进行过深入的研究,提出了自己的评级思路、方法论、评级模型和操作程序,并且已经在我国地方政府融资平台公司的信用评级和地方政府的信用评级中使用.

5. 完善转移支付制度,为边远地区和财力较弱的地方政府提供担保及转移支付支持,提升其信用等级

通过市场化的方式推动地方政府直接债务融资,必然会出现经济发达地区和财力较强的地方政府信用评级较高,在金融市场获取资金的能力较强,而一些欠发达地区和财力较弱的地方政府信用评级会较低,在金融市场获取资金的能力就较弱,或者无法开展持续的融资活动.这就需要财政在现行财政转移支付制度的基础上,建立专项转移支付制度,为欠发达地区和财力较弱的地方政府提供专项偿债补助资金,并为其提供融资担保,提升其信用等级,使其能够在金融市场中获取所需的资金.同时要推进上述转移支付制度的法制化,增强政策的连续性和稳定性,逐步建立具有中国特色的符合市场化改革方向的地方政府融资体制.

注释：

①《国家审计署审计结果公告》2011年第35号.

②《国家审计署审计结果公告》2011年第35号.

③《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）.