大学教育纠纷的反思与和谐教育关系的建构

摘 要 ：当前高等教育进入普及化以及纠纷多发时期,针对高校与学生因考试违纪产生的纠纷,通过典型案例的解析,分析学生学籍、高校办学自主权、现行教育法规和高校自定规章当中的法理,进而提出统一规制教育违纪现象,建构和谐教育的对策.

关 键 词 ：高校；违纪；自主权

作者简介：梁艳霞（1980-）,女,广东佛山人,中山市委党校公共管理教研室,讲师.（广东 中山 528403）

中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1007-0079（2013）26-0001-02

随着高等教育的逐步普及化,越来越多的青年人获得教育机会,但伴随而来的是高校与学生之间的教育纠纷的增多,其中冲突最剧烈、社会关注度最高的是在校大学生因考试行为受到高校处分的案件,这类案件折射出高等教育法制体系中不同权利主体的立场、行为方面的差异和对立,同时也提示建立和谐教育关系的重要性和紧迫性.本文回顾几个影响面较大的教育纠纷案件,并对其中的法理问题进行辨析,以期为规范教育活动、构建和谐教育关系有所建言.

一、典型教育纠纷案件的回顾

发生于1998年的田永诉北京科技大学拒绝颁发、学位证行政诉讼案是名噪一时的学生状告学校的案件,被最高人民法院案例公报收录.原告田永在校期间因考试有违纪行为而被学校处以“极刑”——责令其退学,取消学籍.但阴差阳错的是田永竟在学校的眼皮底下继续完成了学业,在毕业的节骨眼上才被告知其已不具备学籍,不颁发、学位证和不毕业派遣手续.田永愤而将学校告上了法庭.北京市海淀区法院经审理认定此案属于行政诉讼受案范围,被告具备行政主体资格,被告虽对原告做出过退学的处理决定,但由于被告的疏忽和程序上的缺陷,该决定并未发生法律效力,被告对原告进行处分所依据的内部文件也与国家有关规定相抵触,应属无效.被告所做的行政行为是不合法的,因此判决被告向原告颁发书,履行同其他毕业生一致的毕业派遣手续,给予原告学位申请机会.

时隔五年以后,2003年江西省南昌市中级人民法院也审理了一起南昌大学毕业生状告母校不授予其学位的行政案件,其经央视报导也引起了广泛的关注并引发了一场社会讨论.南昌大学的学生小余曾因帮助他人代考受到过退学处分,但校方随后宽大处理,准予他复学,并允许小余正常毕业,但却拒绝授予小余学士学位.校方的解释是小余的课程成绩合格,但他考试舞弊,在“德”的方面是不符合教学计划的要求的.所以学校学位委员会根据本校的学位授予办法,没有向他颁发学位证书.并且指出这也是落实教育部《关于采取切实有效措施坚决刹住高等学校考试歪风的紧急通知》的精神.①但小余认为,在《中华人民共和国学位条例》上,并没有规定学生考试就可以取消学士学位,学校的做法过于严厉,并没有足够的法律依据.2003年9月15日,小余向南昌市中级人民法院提起行政诉讼,请求法院判令南昌大学授予学士学位,并颁发学位证书.法院认为,虽然教育法和国务院学士学位授予条例没有明确的条款规定哪种行为不授予学士学位,但是教育法和学位条例又授予学校有制定校规和校纪管理的权利.小余违反校纪校规,学校不授予他学位,是学校教育自主权的一种体现.司法方面不能干预学校这种教育自主权.判决驳回了原告的诉讼请求.

二、教育纠纷的法理辨析

上述两起案件基本上代表了目前此类教育纠纷的处理方式和结果,近年来类似案件屡屡发生,、学界和社会的反应不一,因此,我们还需要从法理上辨析校方与涉案学生之间的法律关系.

当前,多数学者是从行政法和行政诉讼法的不同领域来解读教育纠纷案件,如沈岿教授针对学校这种法律法规授权组织是否属于行政主体②,学校的学籍管理权和学位授予权是否就是行政权力提出了疑问；马怀德教授用行政法的特别权力关系和公务法人的理论分析了本文所述第一起行政诉讼③；何海波博士则用正当程序原则和信赖保护原则为原告田永造势,并肯定地评价这是通过判例发展法律的良性途径.④其他的文章则表达了保障公民受教育权的观点,司法审判对权利需求积极回应的观点.除却这些是非之争,研究者还转向学校管理以及相关法律调整的效用,学校与学生之间的权利义务的平衡展开讨论,体现出人文关怀的层面.

我们认为,这类纠纷中有同样性质的问题——考试违纪和学籍、学位制度,而深层次的关系在于如何定位好教育主管机构、学校、学生之间的关系.

第一,《教育法》中规定“学校对受教育者进行学籍管理,实施奖励或处分”,那么被告学校对原告退学的处理是否是行政行为呢?传统德国法上有特别权力关系的理论,认为公立学校对学生的管理关系就是一种特别权力关系,双方权利义务不平等,被管理相对人不享有诉权.现在的观点有所变化,逐步承认了相对人的诉讼权.我国家没有引入这个理论,日常谈论较多的是行政处分行为或者说内部行政行为,它不同于外部的、具体行政行为.我国的行政诉讼法对此领域还没有规定.

第二,这类案件的导火索是高校将考试违纪学生做退学处理,剥夺学籍.那学籍究竟是何物?现代政治、行政学的理论认为,学校是提供非垄断性的公共产品——教育怎么写作的公共部门,学校和学生之间的关系不同于职工与雇主的关系,不同于公务员与行政机关的关系,也不同于行政主体与管理相对人的关系,反而更接近消费者和怎么写作者之间的关系.在以往“单位社会”的环境下,教育主管部门与学校是有行政隶属关系的,学生对学校是有人身依附关系的,受教育权也是一种短缺性、特权性的资格,国家把在校学生归入到教育部门的条块管理,进行人身约束和行为控制,靠的就是学籍、分配、派遣这些手段,但无论如何也没有理由把学籍制度理解成国家行政权（教育管理权）的体现,只能说是中国把它附上行政职能.学籍制度就体现得很明显,虽然它看起来只是一个学生在学校的就学资格,但是它附带着很多非法律的义务,由于得到所谓教育行政部门的认可,如果一个学生被剥夺了所就读学校的学籍,实际上就相当于被整个教育制度所驱逐,也意味着它被教育权力部门所否定,还会受到社会上的种种歧视.因此学籍制度有点近似户籍制度,具有很大的不适应性. 第三、这类案件中均涉及到学校的办学自主权问题,但疑问是学校的这种“自主权”是行政自由裁量权还是行业组织对内部事务的管理权?如果是行政自由裁量权,连法院都不得干预.但学校行使这种裁量权的宏观依据是教育法,而直接依据往往是校内规章制度（如校学位委员会通过的授予学位资格的文件）,这在法理上不构成规范性文件,这就使得学校在法律法规规定的范围幅度内进行自由裁量缺乏坚实的基础.换一种角度看,这是不是学校的自治权,这种自主自治权应该限制在何种范围内,应不应该接受司法审查?从法律的精神来看,教育法规定了学校的教育职责,为了便于学校教育任务的开展,规定了学校对学生一定的内部管理权,但所有教育模式和制度的设计和合法性都以宪法规定的公民受教育权为底线和支撑,应保护和促成公民的权益.学生是社会公民的一分子,并不是教育部门的附庸,这种自治权与社会组织、企业对其成员（雇员）的自治相比有较大的不同.

三、现有法律法规规定的局限

到目前为止,规制考试的法规数量屈指可数,主要是《普通高等学校学生管理规定》和《国家教育考试违规处理办法》.

前者制订于1990年,其中第十二条规定：“凡擅自缺考或考试者,该课程成绩以零分计,不准正常补考,如确实有悔改表现的,经教务部门批准,在毕业前可给一次补考机会.考试的,应予以纪律处分.”在第二十九条规定应予退学的十种情形中,没有不遵守考场纪律或者考试应予退学的规定.

在其后,考试违纪现象严重,国家教委（教育部）就频繁地发出各种通知、申明,将考试的惩办不断加码升级,开了考试开除学籍的先河.这些规定的局限是多数以的名义发出,或就某时期的特殊事项发出,有时效性,不具有普遍性.

再看《国家教育考试违规处理办法》（2004年制定,2012年修订）,这一行政规章只是部分解决了考试的问题,因为该办法规定只是在普通和成人高等学校招生考试、全国硕士研究生招生考试、高等教育自学考试等“国家教育考试”情形下适用.总的来说,国家教育考试和日常发生的学期考试、考核有很大的不同,因为前者承载着通过公开选拔实现某些政治社会职能的使命,通俗地说,就是“跃龙门”的标尺.这类考试需要凸显它的威权性和公正性,单是看每年高考由荷实弹的战士押运考卷以及在考场外划定不可逾越的警戒线就可见一斑.在国家考试中有违规行为可谓是藐视权威,对社会大众的负面影响太大,而日常的考试无论是其重要性还是考试设置宗旨都不能和其相提并论.它对于学生在校期间的校级考试并没有直接的约束力.

从内容上看,它比较详尽区分了考试违纪和两种情形,处罚措施包括：取消该科目的考试成绩,其当次报名参加考试的各科成绩无效；停考或者延迟毕业时间.考生以行为获得考试成绩并由此取得相应的学位证书、书及其他学业证书、资格资质证书或者入学资格的,由证书颁发机关宣布证书无效,责令收回证书或者予以没收；已经被录取或者入学的,由录取学校取消录取资格或者其学籍.

四、和谐教育关系的根基

依法开展教育活动是我国教育事业的根本宗旨,也是和谐教育的根基.依法施教既是行为上的要求,也是学校出台的文件规范的要求.《国家教育考试违规处理办法》第三十三条规定：非全日制攻读硕士学位全国考试、中国人民解放军高等教育自学考试及其他各级各类教育考试的违规处理可以参照本办法执行.这应当成为制定和审视高校制定的各类校内规定的标尺.也可以进一步理解为：高校在制定针对考试违纪学生的处罚措施时,不应也不宜超过《国家教育考试违规处理办法》规定的尺度,否则就破坏了教育法制的统一性.

另一方面值得注意的是,无论是学校还是社会（如用人单位）,应当共同努力消除学校做出的处分决定中的政治身份性或针对个人表现性的否定评价.在中国社会价值体系中,“开除、退学、不给予学位”的负面性影响非常剧烈,不夸张地说,是对学生前途命运、社会地位判处“死刑”.我们需要的是一个权利社会、和谐社会,合法教育、和谐教育是其中一个重要的子系统,学校如何处理学生,这种处理是否具有较好的统一性、公信度、权威性,需要严谨规划、审慎实施,并接受社会监督和司法审查.不明智的方法是将这类行为行政法律责任化,将学校树立为有责罚权的行政主体,以及容许不同的学校各自为政,宽严不一.毕竟其终极价值是保证公民平等、无障碍地受教育的机会.