行政行为违法性连带的司法审查

摘 要：现代行政,一项行政事务的完成,往往是由一个多阶段的行政过程构成的.先行行政行为的违法是否会连带地导致后嗣行政行为违法是一个在行政法上有意思的命题.从行政行为公定力、确定力理论、诉讼时效、纠纷解决成熟性角度考量,会发现行政行为违法性连带的适用范围是非常有限的.

关 键 词 ：行政过程；行政行为；违法性连带

中图分类号：D926 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）23-0125-03

一、行政行为效力研究现状

一直以来,行政法学界对于行政行为效力的研究都是在一个非常狭隘的框架内进行的,关于行政行为效力理论的争辩通常限于行政行为所谓的“四元效力”以及其无效、可撤销和废止的层面.然而,这种近乎平面式、静态式的行政行为效力理论,囿于现今纷繁复杂、形式多样的公权力生活,其形而上的弊病日渐为愈来愈多的行政法学者所省思和批判.

朱芒教授所撰《“行政行为违法性继承”的表现及其范围―从个案判决与成文法规范关系角度的探讨》一文就显然迥异于以往大多数行政法学者研究行政行为效力所采取的进路 [1].该文首先将研究对象―行政行为置于行政过程之中,从行政行为所处的阶段性去具体考察其效力的问题；进而试图通过解剖个案判决的方法达到重新“认识实定的法律规范的内容”的目的.文章中涉及的行政行为违法性继承的问题,在迄今国内的行政法学研究中鲜有学者关注,是行政行为理论研究领域中为数不多的一块“飞地”,更兼承担我国行政法部分法典化使命的《行政程序法》尚未出台,因而非常有必要在此领域继续细化研究,进而达成理论上的共识.

所谓继承行政行为是指在行政过程中行政主体在基于先前行政行为的基础上依据法律法律规章所作的能够引起行政法律效果的单方意思表示行为.亦即继承行政行为是这样一种行政行为：在一个连续多阶段的行政过程中,存在多个行政行为,根据实定法上的规则,这些行政行为被安排有先后之别,后续行政行为的作成须仰赖于先前行政行为的完成并以之为基础,其中,后续的行政行为称之为继承行政行为,先前的行政行为称之为被继承行政行为.

在此值得行政法学者所关注的问题是,当一个继承行政行为的作成所仰赖之被继承行政行为违法时,继承行政行为的法律效力如何?或易言之,在行政诉讼撤销之诉中,原告可否通过主张被继承行政行为（即先行行政行为）的违法性作为继承行政行为（即后嗣行政行为）的撤销事由问题?如果肯认被继承行政行为的违法性会导致继承行政行为违法,则继承行政行为亦将因违法而为撤销归于无效,也即肯定行政行为的违法性连带.如果否认被继承行政行为的违法性会导致继承行政行为的违法,则继承行政行为的法律效力或将得以存续,也即主张行政行为的违法性阻却[1].

本文所要探讨的主要问题：一是在继承行政行为和被继承行政行为的行政案件中, 行政行为的违法性连带与行政行为的违法性阻却两者的边界问题；二是法院在审判该类案件中,应作哪些具体的考虑.本文将首先通过一些案例来阐述行政行为违法性连带在司法实践中的现状,次后从实体法、诉讼法两个维度出发去平衡和考虑继承行政行为的效力.

二、经典案例表述

在判例中,涉及行政行为违法性连带的案例较典型的是最高人民法院公布的“沈希贤等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷案”判决.该案具体情况如下.

1.案件事实摘 要

2000年1月卫生部做出批复,同意第三人建设高级动物实验室项目.2000年9月11日,北京市规划委员会（被告）核定《审定设计方案通知书》,确定该案第三人针对该案项目的可行性研究结论.2000年12月7日第三人就该案项目向北京市环境保护局申请环保审批.2001年11月北京市城乡建设委员会下达建设施工计划通知书.据此,2001年12月10日,被告向第三人就该案项目颁发2001规建字第1969号《建设工程规划许可证》.2002年2月21日北京市环保局核发该案项目的《项目环境影响报告表的批复》[1].

2.原告诉讼请求及理由

沈希贤等182人（原告）请求法院撤销被告为第三人做出的该案规划许可行为理由：一是该案项目在可行性研究阶段未进行环境影响评估；二是该案项目涉及方案不符合GB14925-2001号国家标准和卫生部颁布施行的《卫生系统实验动物管理暂行条例》的要求,因为原告的住宅楼位于该案项目中的实验室北侧,其中一栋楼与该规划建筑的间距为19.06米,因此该案项目涉及方案不符合GB14925-2001号国家标准中关于实验室动物繁育、生产、实验设施应与生活区保持大于50米距离的规定,以及卫生部颁布施行的《卫生系统实验室动物管理暂行条例》要求具有一定规模的实验动物室建筑,周围至少应有20米的卫生隔离区的规定.

3.判决内容摘述

北京市西城区人民法院依照《行政诉讼法》第54条第（二）项第一目之规定,判决：撤销被告北京市规划委员会于2001年12月10日向第三人颁发的（2001）规建字1769号“建设工程规划许可证”.

判决理由如下：《城市规划法》规定,在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程实施,必须持有有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请,由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求,合法建设工程规划许可证.被告作为北京市城市规划行政主管部门,有权依建设单位的申请,对符合城市规划设计要求的建设项目,核发“建设工程规划许可证”.根据《环境保护法》第13条的规定,建设项目报告书,必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价,规定防治措施,经项目主官部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准.环境影响报告书经批准后,计划部门方可批准建设项目设计任务书.被告北京市规划委员会在审批该项目的“建设工程规划许可证”时,应当审查第三人是否已取得了环境影响报告书.另外,根据卫生部颁布施行的《卫生系统实验室动物管理暂行条例》规定,具有一定规模的实验动物室建筑,应至少应有20米的卫生隔离区.但是,本案中被告核准的动物实验室工程设计方案中,该实验室与原告的住宅楼之间的距离为19.06米,未达到这一距离要求.被告还存在向法院提交证据不充分的问题,不足以证明其审批行为认定事实清楚,程序正当、合法[2]141. 4.法律问题归纳

“沈希贤案判决”涉及的法律问题在于一个被继承行政行为存在违法事由是否会连带地导致继承行政行为具有违法性.就具体而言,就是在环境保护行政部门尚未批准环境影响报告书的情况下,计划行政机关就作出批准建设项目设计任务书的行政行为（被继承行政行为）,是否会导致城市规划行政机关作出的继承行政行为――颁发建设工程规划许可证的行政行为具有了违法性.

依照《城市规划法》第32条的规定,“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施,必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请,由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求,核发建设工程规划许可.”和《环境保护法》第13条的要求,“建设项目的环境影响报告书,必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价,规定防治措施,经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准.环境影响报告书经批准后,计划部门方可批准建设项目设计书.”可知,从第三人提出申请颁发建设工程规划许可证到批准颁发这一行政过程,主要分为两个阶段：一是计划部门批准建设项目设计书的行政行为；二是颁发建设工程规划许可证的行政行为.而前者计划部门批准建设项目设计书的前提之一是环境影响报告书业经批准,即环境影响评价得到通过.后者颁发建设工程规划许可证的行为又基于建设项目设计书得以通过.“沈希贤案判决”的案件事实是在环境影响评价还未通过的情况下,北京市规划委员会就颁发了建设工程规划许可证.北京市西城区人民法院认为北京市规划委员会有责任审查第三人在获批建设项目设计书之时,环境影响评价是否业已通过.因此,在环境影响报告书尚未获批的情况下,北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证的行为存在违法性,因而应以撤销.亦即北京市西城区人民法院的判决承认了行政行为存在违法性连带.

三、实体法考虑

诚如上文所言,“沈希贤案判决”实质上肯认了行政行为违法性连带的存在,即先行行为之被继承行政行为存在违法性时,后嗣继承行政行为亦为违法行政行为.换言之,在行政诉讼撤销之诉中,当事人可以以被继承行政行为（先行行为）具有违法性事由,申请撤销继承行政行为（后嗣行为）.

然而,就现今行政诉讼制度而言,“沈希贤案判决”不无争议.因为在此类撤销之诉中,原告提出的诉讼请求是撤销继承行政行为,而提出的事由却是被继承行政行为具有违法性事由.在沈希贤案,原告提出的撤销诉讼之标的是继承行政行为即北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证,而提出的撤销事由却是被继承行政行为即批准建设项目任务书违法（事先未经环保审批）.由于被继承行政行为并非诉讼的标的,法院不可能主动审查其违法性和给予撤销,而按照公定力理论,被继承行政行为在未经法院在撤销诉讼中给予撤销之前就具有被任何人尊重的效力,因此,原告提出被继承行政行为具有违法性事由以达到撤销继承行政行为的目的在行政行为公定力原理上遭到阻却.

日本的判例与学说也承认：由于行政处分（近似但不等同于我国行政行为的概念）有公定力,所以即使其存在瑕疵,只要未被有权机关撤销,它就是有效的；故而先行处分的违法（瑕疵）原则上不为后续处分所承继.即在后续处分撤销诉讼中,原告可以主张的违法事由原则上限于后续处分本身固有的违法事由,不能扩张至作为另一个行政处分的先行处分的违法事由[3]90.因此,可以认为基于行政行为公定力理论,继承行政行为与被继承行政行为的效力关系一般不存在违法性连带的问题.

但是,日本的判例和通说还认为这一原则存在例外：如果先行处分和后续处分分别是同一目的的手段和结果,两者结合在一起共同完成一个效果,从而构成两个相互连续的行为,则先行处分的违法性为后续处分所承继[3]91.就沈希贤案,其先行行为批准第三人建设项目任务设计书的行为其目的效果应是追求建设工程的许可,后嗣行为颁发建设工程规划许可证的行为亦是追求建设工程的许可,两者在效果上是一致的.况且,前者其本身属于未完成型的行政行为,因此,承认两者存在违法性连带对于保护原告的合法权益更为有利.

四、诉讼法考量

在行政诉讼法上,行政行为违法性连带,将面临着这样一个问题：即被继承行政行为的诉讼时效业已经过,允许原告就撤销后嗣继承行政行为之诉审查先行被继承行政行为的合法性,将导致行政诉讼起诉期限的空洞化.行政相对人完全有可能明知先行被继承行政行为违法的情况下不对已做出的被继承行政行为提起起诉,而等到后嗣继承行政行为做出才提出诉讼,在后嗣继承行政行为的撤销诉讼中追究被继承行政行为的违法性.而这有违行政行为效力理论.

除行政行为具有公定力外,行政行为效力理论还包括确定效力,即行政行为一经最后决定,非经法定程序,不得任意变更[4]324.行政行为的确定力由形式确定力和实质确定力两部份构成.其中,形式确定力是指在过了行政救济期限,相对人原则上不得再申请行政复议或诉讼要求撤销行政行为.行政行为的确定效力宗旨在于使行政法律关系能够尽早的确定下来,使得行政秩序安定下来.行政行为违法性连带,允许行政相对人在后嗣行政行为的撤销之诉中,使法官审查先行行政行为的违法性,无异于鼓励相对人在权利上睡大觉.因此,行政行为违法性连带并不符合法安定性的要求和精神,应该严格限制其适用的范围.

在“沈希贤案判决”中,被继承行政行为建设项目任务设计书的批准对原告来说,对其影响并非是直接的、迫切的、重大的影响,甚至还是处于“看不着,摸不到”的阶段；而后嗣行政行为建筑工程规划许可证的颁发则对于原告是直接的、紧迫的、重大的影响.因此,北京市西城区人民法院认为本案两个行政行为存在违法性连带的关系,并非没有道理.

如上述所述,被继承行政行为对于行政相对人权益的影响可能并非直接、迫切、重大,此时行政相对人和行政机关的纠纷还远远未成熟,法院如果此时就介入双方当事人的纠纷解决,其必要性值得探讨.日本最高法院的态度是：重视纠纷的成熟性和权利变动的具体性,原则上不认定阶段性行为具有行政处分性；但实定法规定可以就该阶段性行为提起行政不服审查的,认定该阶段性行为具有行政处分性[3]48.“沈希贤案判决”中,被继承行政行为即批准建设项目任务设计书并不代表北京市规划委员会行将批准建筑工程规划许可证,因为建设项目任务书只是批准建筑工程规划许可证的一个要件之一.因此,法院在此时,为节省司法资源,尚没有必要介入到远未成熟的纠纷中去.

五、结语

通过本文的梳理,本文认为,行政行为违法性连带的司法适用边界为：被继承行政行为与后嗣行政行为必须在效果意思上同一；被继承行政行为对行政相对人合法权益的影响并不直接、迫切和重大.