社会政策咨询:非诚勿扰

公众参与是社会政策的基石.我国的社会政策咨询时间短,公开方式简单,缺乏有效组织,咨询的结果不公开、不透明.政策咨询要抱着“闻过而喜”的态度听取不同意见；扩大政策咨询的渠道；聘请独立的“第三方”机构整理汇总意见；公开咨询意见,尤其是要对不同的意见作出解释,回答公众的疑问.

公众参与社会政策制定的必要性

以社会政策的视角看问题,公众参与是社会政策的基石.北京大学的王思斌教授指出：认真地说,公民参与是社会政策的精髓.这是因为,任何社会政策都是涉及广大民众的,特别是社会的弱势群体,社会政策应是以保护他们的起码利益为目的.同时,民众也是社会政策运行的主体,社会政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作.既然社会政策是为民众或社会弱势群体的,那么没有他们的参与就无法形成社会政策.由于上述原因,民众参与社会政策的制定过程就显得十分必要.这不但可以加深他们对政策意义的理解,而且会使他们知道政策何以如此,而不是另外一种形态.这显然会增加他们配合政策运行的自觉性,对提高政策效率的意义也是不言而喻的.

道理其实很简单,既然社会政策是为社会大众制定的,那么在制定政策的过程中充分听取他们的意见应该是顺理成章的事.但是,实际上各个阶层、各个群体所拥有的经济资源、权力资源和信息资源是不均衡、不对称的,弱势群体的利益因为其“势弱”而常常可能被忽视.所以政府尤其应该注意听取他们的意见.我国公众参与政策制定的历史变迁

上个世纪80年代以后,社会政策界常常借用市场化的语言来表示这种与时俱进的新理念,譬如将社会政策看作是政府的“产出”,而政策对象则是“客户”.借用市场经济理论中将客户看成“上帝”的说法,在政策制定、实施和评估(亦即政策的“制造”、“营销”以及“售后怎么写作”)的过程中强调要时刻倾听“客户”的声音.这也意味着,各个阶层、各个群体在社会政策制定上为维护自己的利益而斗争将成为一种权利,同时也更清楚地体现出作为政策实施主体的政府机构的公共怎么写作性质.

然而,回顾一下计划时代,制定政策被看成是一个政府昭示并实现其意志或权力的过程.由国家制定的政策具有绝对权威的“指令”,政策常常被看成是对政策对象的自上而下的恩赐.到了年代,与老百姓切身利益相关的政策,一来因为“政治挂帅”和“以阶级斗争为纲”,所以政策的政治意义总是大于社会意义；二来因为物质财富的极度匮乏,政策的结果常常是对老百姓不利的.所以,在计划时代,总的来说,政策制定的特点是不公开、神秘化,政策实施的特点是强迫性、一刀切.

改革开放以后,随着政治体制改革的逐渐深入,社会政策的制定过程也开始强调公平、公正、公开、透明.但是,因为政治体制改革的不彻底,政策是政府的意志和权力的理念仍然顽固地盘踞在相当一部分官员的脑中,因而导致“征求公众意见”常常只是一个走过场的“秀”.

一度非常流行的“听证会”,现在已被公众当作茶余饭后的谈资笑料.有人总结,凡涉及物价的“听证”,规律是逢听必涨.唯一的一次例外,是因为那次“听证”的是个人所得税的起征点(扣除额),结果不涨反跌.

当然,也有各种各样的专家咨询会,但中国的专家多多,总能找到“听话”的.近年来似乎有所改变,不求“一致通过”了,也找几个持不同意见的作为点缀,但咨询的结果对政府拟定的方案以“多数赞成通过”还是有绝对把握的.我国社会政策咨询的特点

“十一五”以来,政府也开始尝试在制定社会政策时作更加广泛的公众咨询,常有政策法规的“草案”或“征求意见稿”在网上公布,但响应者似乎不是那么踊跃.最遗憾的是,咨询的结果并不公开.与国际惯例相比,中国的社会政策咨询应该说颇有特色：

一是时间短促.通常都是一个月,但国际惯例一般都是半年到一年.这并不意味着中国政府的效率高,而是诚意不够.近年来,中国政府对社会政策的出台确有加紧加快的意向,但是,不经过充分的讨论而制定出来的政策必然很粗糙.

二是公开的方式过于简单.通常都是将“草案”或“征求意见稿”在网上公布.中国虽然号称网民4亿,但大多数人上网是为了娱乐和聊天,真正关心政策动向的人还是比较少的.国际惯例是,政府将方案印刷成小册子,任由公众索取,有的还通过基层社区组织散发到老百姓手中,尽量做到人人皆知.

三是整个过程缺乏有效组织,咨询基本上面向“散户”.国际惯例会由社区或社会团体组织居民就政策方案进行讨论,然后把集体的意见贡献给政府.这一类的做法本来应该是中国的“强项”,但现在政府似乎忽视了这方面的工作.

四是咨询的结果不公开、不透明,没有将咨询的结果公示以满足公众的知情权.现在是有关机构搜集咨询意见以后,政府就又开始内部操作.国际惯例是由第三方(大学、专业研究机构、专业咨询机构)的专家来整理咨询意见,最后要将咨询结果公诸于众.如果意见分歧很大,应该再行征询意见.

改进公众参与政策咨询的措施

以上所述,可能就是中国政府的政策咨询效果不好的主要原因.方法和手段的使用,基于背后的价值理念.如果决定政策的人还是刚愎自用、我行我素,咨询就如同住T型台上走秀.再者,中国特色的政策制定和社会立法都是由相关的政府部门“牵头”的,在政策制定和立法过程中,大量的时间都用在“牵头”部门和其他相关部门的“利益协调”上,而对老百姓的呼声,说好听点是“放在其次”.如果不改变这样的状况,其实不“咨询”也罢.站在“被咨询者”的立场说句话：要不想让飞(听取逆耳忠言),那就非诚勿扰！如果政府真有诚意做好社会政策的公众咨询,笔者以为,有以下几个方面必须得改进：

其一,现在流行的一句话,就是“态度决定一切”,这个态度其实是由价值理念决定的.领导科学告诉我们：在没有听到不同意见,尤其是反对意见之前,千万不要作决策.所以,政策咨询的目的就是要抱着“闻过而喜”的态度听取不同意见.

其二,听证会或专家咨询会的方式不是不可以用,关键还是态度问题.一定不要对寥寥几十人的意见以定量的方式来作结论,因为“样本”太少了,必然决定了这种听证意见不具备统计意义.

其三,公开咨询的时间应该根据国际惯例延长到半年至一年.被咨询者也需要时间进入角色,要给他们比较充分的思考和相互交流的时间.而不要满足于对拿出来咨询的政策法规“草案”或“听取意见稿”的简单表态.被咨询者说好,要知道好在哪里；说不好,也要弄明白不好在何处.

其四,政府应该把拿出来咨询的政策法规“草案”或“听取意见稿”印成小册子,让所有的居民,特别是利益相关者可以随时索取.如果采取通过工作单位派送,或者随报刊发送,也是可行的办法,总之,目标是要让公众人人皆知有政策咨询这回事.

其五,可以利用工作单位、社会组织和社区,组织人员对要咨询的政策法规“草案”或“听取意见稿”进行讨论.这种有目标的讨论常常能使参与者互相启发,从而达到“知无不言,言无不尽”的畅所欲言的目的.会后,相关负责人应该将群众的意见整理成书面文字呈交政府有关部门.

其六,咨询期间,可组织专门的专家队伍进行调查研究.可以作以随机抽样的问卷调查为基础的定量研究,也可以作以深入访谈和焦点小组为基础的质性研究.在调查中要注意倾听弱势群体,尤其是行动不便的老年人和残疾人的声音.

其七,在把意见收集上来以后,应该请独立的“第三方”――大学、专业研究机构或专业咨询机构,通过专业的科学方法来进行意见的整理.必须要客观地反映公众的意见,尤其是不要忽视“少数派”的意见.

其八,公开咨询意见,尤其是要对不同意见作出解释,回答公众的疑问.如果咨询结果反映出来的公众意见分歧较大,就应该由相关部门一一作出解答后,再征询公众意见.征询的做法和程序与前相同.(作者为中国社会科学院社会学所研究员、中国社会学会社会政策专业委员会秘书长)