失地农民社会保障调查

【摘 要 】解决失地农民的社会保障是加速城市化、城镇（集镇）化,发展社会主义新农村与构建和谐社会的重要课题.文章采取问卷调查及深度访谈的方法对失地农民生存状态及其社会保障制度问题进行研究,揭示在基本保障制度的制定和实施过程中存在的问题及其原因,并从完善制度的角度探索解决的途径.

【关 键 词 】社会保障制度 失地农民 实证研究 完善 远郊

研究的问题、背景和方法

2011年开始中国城镇人口数首次超过农业人口数,占人口总数比重达到50%以上,这标志着我国开始进入以城市社会为主的新成长阶段.在这样快速城市化的进程中,势必有一部分农民失去土地和住房,现今民生问题呼声日益高涨,关注失地农民的社会保障和生活现状,成为加速城市化、城镇（集镇）化,发展社会主义新农村与构建和谐社会的重要课题.

在城市化进程中,在现行的土地制度和政策安排下,农民失去土地,丧失基本生活保障能力,然而相应的社会保障制度还来不及完全建立,或者相应的社会保障标准不能满足其基本生活需要,在没有稳定工作的情况下,他们的未来生活前景堪忧,逐渐成为城市中的边缘群体,弱势的程度越来越严重.目前,我国关于失地农民的研究不少.但是,研究主题多数集中在对我国失地农民社会保障问题做出综述；研究地域以中国的中西部地区为主,而以大城市郊县的失地农民为研究主体比较少见；在研究内容上对于失地农民保障问题的研究较少采用问卷调查结合深度访谈的形式,尤其缺少从与其相关的制度方面对失地农民社会保障问题进行研究.在内容上,多数文章的研究结论是尽快建立失地农民社会保障制度的必要性和紧迫性,也有少量研究如何建立失地农民社会保障制度.但是针对已经存在保障失地农民利益的政策研究却几乎没有,特别是采用实证研究的方式来研究的就更少.

本研究采取问卷调查的方法对失地农民社会保障制度问题进行研究,揭示失地农民在基本保障制度的制定和实施过程中存在的问题及其原因,提出改进失地农民社会保障的政策建议,并从制度改进单方面探索具体解决的途径.文章的研究资料主要来源于调研小组对上海市松江区远郊某镇居民的问卷调查,与当地的失地农民和村镇干部进行的深度访谈.由于上海市郊区的失地农民人数较多,分布较广,要获取全部名单比较难,采取随机抽样的方式并不可行.因此在搜集与土地政权有关的法律、条文,以及查阅相关研究文献的基础上,研究中采取非随机抽样的偶遇抽样的方式对122名失地农民进行结构式的问卷调查,获得了宝贵的数据及文字资料,并运用SPSS软件对数据进行了相应的分析与整理.此外,通过与几位失地农民进行比较深入的访谈,获得更为具体的资料,探询更深层次的原因.

从调查所获得的资料可以直观地认识到征地制度的实施给失地农民带来的影响,以及失地农民对征地制度的看法和建议,提出征地制度以及实施过程中存在的一些缺陷与不足,给出相应的对策建议.

失地农民的基本特征及获得保障的情况

在参与实地调查的122名失地农民中,男性48名,占总体的39.34%,女性74名,占总体的60.66%.年龄段主要集中在36～65周岁,以中老年人居多,青年人占比很小,造成这种被调查对象人群组成结构的原因有：客观上来讲,由于调查时间所限,调查时间为工作日白天,大多青年人户口已迁出或者外出上班,而老人退休在家,被访问的概率较大；主观上,由于青年人有较多改变生活状态的机会,而较少受征地因素影响,相反,老年人受征地制度影响较大,特别体现在养老方面.在文化程度方面,被调查者中没有读过书或只有小学文凭的占大多数,约占总数的36.89%,初中学历的也占了很大比重,约占总数的26.23%,而高中与大学学历的失地农民则分别占了总数的19.67%和17.21%,没有硕士或以上学历.根据被调查者的基本背景资料,当前失地农民以社会地位指标来看,大部分属于“弱势群体”,有研究者预测,这种“弱势”状况会越来越严重.

此外,征地的时间从1988年起到2013年,大多数失地农民被征地的时间在2002年到2008年,而其他年份只占了很小的比例.在这段时间,城市化进程加快,被征土地越来越多,失地农民人数不断增加,城镇建设逐步扩大和蔓延,特别是在2008年被列为全国第二批发展改革试点镇,2009年,该镇被正式命名为“联合国开发计划署试点城镇”,该镇为此制定了一系列土地规划和社会保障政策计划.当然,此次研究的时间正好距大多数失地农民土地被征的时间两年有余,他们对失地农民保障政策的实施已有一定的认识,因此,当研究者询问这些失地农民相关情况和问题时,对方能够给予比较准确的回答.

由于失地农民社会保障制度与农村的征地制度、农民的社会保障、土地产权分配、失地农民利益诉求等方面有非常直接的关系.因此,我们的调查从这四方面着手进行.得到的结果如下：

据调查,征地前的住房状况大体呈如下分布：自家平房的为18.85% ,自家小楼房的为74.59% ,邻里合作建房的为零,集体住房的为0.82%,大楼中的套房的为0.82%,自购商品房的为4.92%；征地后的住房是自家平房的为10.53%,自家小楼房的为53.68%,邻里合作建房的为零,集体住房的为13.68%,大楼中的套房的为12.63%,自购商品房的为9.47%.

当被问及关于征地的原因,大多数失地农民认为是“合理”,占65.57%,也有一部分人认为“不合理”,占34.43%.而对于其是否愿意因以上征地原因而被征地的回答是基本相当的人数,“愿意”占51.64%；“不愿意”占40.16%.绝大多数失地农民在土地被征收后,只是得到了一部分的“”补偿,占50.82%,还有一部分得到了“其他”补偿,占26.23%,而对于“和物质”、“和就业安置”、“物质”等补偿方式,都只占7%左右.当被问及对补偿是否满意时,回答“是”的人占42.62%,回答“否”的人占56.56%. 当被问及土地被征用时,政府是否给你发放了土地补偿费?56.57%的被访者回答“是”,41.80%回答“否”,其余的回答“不清楚”.当被问及对目前的土地补偿标准有何担忧,回答不能维持基本生活31.15%,不能供孩子读书10.66%,生病不能看医生13.93%,没有养老保障1.64%,其余41.8%的不清楚.

大部分的失地农民认为,征地制度没有侵犯他们的权益,并且他们认为当有侵权行为发生时,他们会运用法律来维护自己的利益,占了总数的76.23%.认为现行的农村土地使用权制度需要改革和完善的有63.93%,不需要的有15.57%,无所谓的有20.49%.

在与该镇A村党委书记的访谈中了解到,现有失地农民的问题主要集中在以下方面：首先,过渡费标准较低,现行过渡费是每平方每月8元,这是2002年、2003年的标准,这个标准并未随着物价上涨而提高,失地农民对此意见很大.他们认为此过渡费的标准未能满足他们的生活必需.其次,住房安置问题较多.家庭人口多、经济条件不好的家庭对集镇建设要求比较强烈,并且越是困难的家庭,越是希望征地和拆迁,他们希望籍由土地征收获得补偿安置的契机,获取更好的生活条件.再次,在资金方面存在较大问题,由于规划和实际实施过程中存在偏差,导致村民在获得安置住房时由于资金不足而四处借债,这便进一步加剧其生活负担.最后,财政负担加剧,未来仍是未知数.目前有三种方式：撤村、农保、镇保,该村27个生产队,目前有8个自然村是农保,其它都镇保了,在建立相应保障的同时,资金不足以负担的问题也随之出现.

综上,可初步得出结论：对于大多数失地农民来说,他们明确政府征地的用途,认为是一种合理行为,也自愿配合该行为；但是,他们却在失去土地的同时不知不觉丧失了自己的相关权利,而在后续得到保障的过程中无法挽回,甚至有的人对于政府是否有相关的保障措施并不清楚.在持续扩张的城市化进程中,农村集体土地被大量征用,失地农民越来越多,在现行的土地制度和政策安排下,农民失去了土地,社会保障能力丧失,又没有稳定的工作,导致失地农民陷入了一种尴尬的境地,法定的征地补偿不足以解决失地农民的长远生计,失地农民缺乏稳定、可靠的谋生渠道,缺乏基本的社会保障.因此,在失地农民还无法自保、社会保障制度的实行又无法保障其基本生存的情况下,农民处于高度紧张和沉重的压力之下,政府应当制定相应的政策来缓解当前的局势,避免紧张局势累积到一定程度而造成社会不稳定状态,可是种种迹象表明,政府的保障措施仍不足于解决问题,甚至在措施实施过程中存在各种灰色甚至黑色地带.

结论与建议

征地工作是一项群众性、政策性很强的工作,所涉及的问题是集体所有的转移和土地收益的重新分配,现有的征地制度和安置补偿形式方面还存在如下问题：

一是保障水平低下,造成失地农民生活水平下降.失去土地后,失地农民的生活水平发生了相应的变化,其收入呈现不稳定状态,不少失地农民要么到城市打工,要么贩卖水果和蔬菜,除一部分可以安排在当地集镇公司工作,但是从事的是简单体力劳动,五保户、特困户和残疾人有一定的保障外,其余的失地农民均要自谋出路.

二是部分村民对征地安置方式、分配集体资产的方式和对土地增值收益分配方式等不满.他们希望籍由征地、安置等一系列政策改善生活条件,得到更多利益,而事实与期望存在差距.

三是征地制度存在有一定的缺陷,法律规定不完备,导致征地权运用的不规范.虽然受到城市化的影响,但是仍然脱离不了乡村社会的烙印,该镇的农村仍然是礼俗社会,现代城市社会的规章制度所带来的影响并不明显.现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权；土地征用补偿标准的测算方法不够科学合理,即便是制定出相关政策也未能得到较好执行.

四是土地征用制度改革的核心是产权问题,许多农民不懂相关的法律和政策,从而导致他们被征地后一系列的问题的出现.由上述数据得知,大部分失地农民受教育程度比较低,对于相关的规章政策未能做较深入了解,加上失地农民年龄普遍偏大,对于网络媒体信息掌握并不多,这也丧失了了解相关法律和政策的机会.

五是我国的劳动就业与社会保障体系,把农民排除在就业功能体系之外,失地农民丧失“造血”的机会.由于缺乏相应的专业知识和工作技能,年龄较大,他们很难在竞争激烈的社会中获得工作；即使获得工作,也是简单体力劳动,筹资不高,因此,很多被介绍工作的失地农民拒绝这样的工作,这也是村书记口中的“城镇社会保障使得部分人变懒”.因此,大部分失地农民在家待业,或从事一些按工作时间取得报酬的零散工作,这样的工作往往收入微薄,无法维持个人和家庭的正常生活开销.

城市化进程如果没有农民的积极参与和有力配合,便难以顺利推进；反之,农民失地不仅是历史发展的必然,也是时代进步的需要,科学合理地离开土地,不仅符合政府的愿望,也是多数农民的愿望和要求,城市化应当有利于促进农民富裕,而不是造成大批农民失地失业,因而失地农民政策应当有利于缩小城乡差距,而不是扩大社会不公,只有通过征地制度改革建立和完善合理的征地补偿和利益分享机制,失地农民权益才能得到最大限度的保护,原有各相关主体不合理的利益分配关系才能得到调整,由于征地制度缺陷而引发的一个利益主体侵犯另一个利益主体的现象在一定程度上才会得到遏制.

综上,笔者建议,应当完善社会保障制度和征地制度,明确土地产权分配,提供失地农民利益诉求的机会和渠道,为达到此目标可以从以下几方面着手进行：

首先,改革和完善土地征用制度,完善土地征用的法规、法律,明确界定政府土地征用权利范围,严格控制征地规模、征地程序.要求在征地前审慎研究征地审批和范围,提高土地补偿标准；在征地过程中公开透明、平等公正,建立有效的监督机制；征地后对失地农民的生活进行及时调研,了解他们的生活疾苦,加强对失地农民的社会怎么写作和管理,如提供相应的资助或教育培训等. 其次,建立合理的征地补偿机制和利益分享机制,最终也是最重要的是逐步建立和完善失地农民社会保障体系,赋予失地农民与城市居民同样的社会保障待遇.失地农民的社会保障体系中最首要的是最低生活保障制度,保障其基本的生活需要；其次是随着老龄社会的到来,失地农民群体的总体年龄上升,养老保险成为失地农民社会保障中最重要和最基本的内容,要做到老有所依、老有所养；最后逐步完善失地农民基本医疗保险制度、失业保险制度、生育保险制度等

最后,政府应负起责任,作为主导力量建立和完善教育培训和职业培训机制.失地不是长远之计,就业才是最好的保障,因此政府应该负起责任,一方面,完善失地农民的教育培训体系,建立专门的职业介绍、技能培训等社会怎么写作机构,免费对失地农民进行教育培训,提高其文化素质和工作技能,促进其上岗就业.

另一方面,挖掘多方资源,增加就业机会,为失地农民创造一个良好的就业环境.具体而言,建立和完善失地农民社会保障制度,必须首先完善其所嵌入的土地产权制度,土地是农民的根本利益,是农民持久生计的保障.在当前法律下,要从根本上解决失地农民问题,必须探寻一条土地所有权之外的持久生计保障机制.国家应该明确土地是农民神圣不可侵犯的财产,保证农民对土地的使用权、处置权等得到充分的尊重,利益得到有效保障.让农民的使用权收益随土地增值而提高,在非公共征地中探寻土地使用权参与市场交易,在非公共征地框架内提高补偿标准,完善土地换保障的安置方式,保障失地农民的持久生计.要培育农民利益代言力量,完善农民权益表达机制就要改变公共决策方式,增强农民的参与性.

在征地过程中,政府要尊重农民的知情权、利益表达权和决策参与权,保证公共决策的公平性和科学性.政府在具体政策安排上,要兼顾各方利益,尤其是要妥善安排好失地农民的未来出路,并将能否妥善安置失地农民纳入各级政府官员政绩考核是否合格的范畴,避免一些单位和个人“寻租”侵害农民的权益,同时,鼓励建立除村委会以外的农民自发组织,农民在生产经营合作的基础上所组建的自发组织应该得到鼓励,这些组织具备权利保护意识,同时与政府有较强的“对话”能力,将有助于农民参与公共决策并合理表达利益,从而提高征地过程中公共决策的效力.

【作者单位：上海工程技术大学社会科学学院；本文系上海工程技术大学“社会调查与研究方法”课程建设资助的阶段性研究成果,项目编号：A-0601-B-01156】

责编/陈楠