社会参与政府危机管理的理探析

摘　要：中国正处于经济转轨和社会转型的关键阶段,社会力量开始觉醒,社会公众希望更多地参与到政府公共管理的过程中去.运用公民社会和治理理论为社会参与政府危机管理提供了理论依据.从中国的实际情况出发,论述了社会参与危机管理的必然性,阐述了社会力量在政府危机管理中的作用.

关 键 词 ：社会参与；政府危机；非政府组织；媒体；治理

中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）18-0197-02

经济合作与发展组织在2003年发表的《21世纪面临的新风险：行动议程》中,提出了危机管理机制的新观点.其中将“采取综合、协调的方式,把政府、志愿者、民间机构团体结合在一起,做好应对计划、组织和安排”作为新世纪公共危机管理的重要内容[1].国际上具有较高危机管理水平国家的启示以及中国政府多年应对危机取得的经验都表明,加强社会参与对于提高政府危机管理能力是必不可缺少的.通过加强社会参与来提高政府危机管理能力的做法是具有一定的理论依据并建立在现实基础之上的.

一、社会参与政府危机管理的理论依据

20世纪30年代以前,在自由放任主义经济理论的主导下,西方国家将市场作为资源配置的核心机制.这一时期,政府的功能定位为国家的“守夜人”,只承担具有公共性质的社会事务管理.然而,1929年在发达资本主义国家爆发的经济大危机,宣告了自由放任经济体制的破产.由于垄断、非对称信息和商品外部性等原因造成市场均衡状态无法实现帕累托最优,人们认识到市场并非万能的.市场失灵的存在,为政府干预经济提供了必要性.因为政府拥有大量公共资源的强制力,使政府要纠正市场失灵方面具有明显优势.2008年初中国南方部分省份发生的百年难遇的“冰雪”灾难以及2008年5月的汶川大地震使得政府危机管理再次成为人们关注的焦点,迫切要求我们完善危机管理的机制建设.政府危机管理是政府以突发性危机事件为目标指向,对突发性危机事件及其关联事物的管理活动,目的是通过提高政府危机发生前的预见能力、危机发生时的反应能力与控制能力、危机发生后的救治能力,及时、有效处理危机,恢复社会正常秩序. 政府的介入解决了依靠市场机制无法实现公共产品供给的问题.然而,由于政府行为并非永远代表公共利益、信息不完全,政府能力有限,同样也存在着“政府失灵”.由于在官僚机构中不存在提供同种公共物品的竞争,导致政府部门提供公共产品的效率降低,就是“政府失灵”的一个重要的表现.

二、社会参与政府危机管理的客观必然

1.中国政府确立了以“小政府、大社会”为目标的行政体制改革.这样的政府改革目标和发展趋势为社会参与政府危机管理提供了良好的宏观环境.在计划经济时期,中国的政府是“全能型”的政府,政府拥有控制一切社会事务的资源与能力.随着中国经济体制和行政体制改革的推进,行政权力日益分化,现代社会的集中化统治与权力的一元化独占态势被打破,取而代之的是多元化参与.政府、市场、社会、公民的多元共治已成为当代重要的治理结构.

2.社会主义政治的本质和核心,是人民当家作主,真正享有各项权利,享有管理国家和企事业的权利.随着人民文化水平的提高,社会公众的意识也得到了加强,越来越多的公众希望参与到政府公共事务的管理当中去.公众参与公共事务管理积极性的提高,为社会参与政府危机管理奠定了坚实的基础.

3. 20世纪90年代以后,中国的非政府组织迅猛发展,非政府组织的数量、种类和规模都有大幅度的提高.非政府组织代表着社会中不同层次、不同阶层、不同团体的利益、因此非政府组织的快速发展,使得社会公众的自主性不断增强、组织化程度不断提高、自治能力不断提升.社会公众整理的力量的提升为社会参与政府危机管理提供了有利的保障.

4.中国发生的危机事件频率逐渐升高,破坏性逐渐增大,所涉及的领域也逐渐多元化.公共危机管理客体的复杂性对危机管理主体提出了更高的要求.政府虽然可以利用所掌握的丰富公共资源,集中应对危机事件,但政府在危机管理过程中难免出现“政府失灵”的问题.充分发挥各种社会组织专业性强、形式灵活的特点,有利于危机事件的解决.

三、社会参与主体在政府危机管理中的作用

1.非政府组织在政府危机管理中的作用.（1）接受社会捐赠,动员和整合社会力量.1998—2012年以来,中国遭遇特大水灾、雪灾、汶川大地震等损失惨重.除了财政的救灾拨款外,来自社会各界的救灾捐款高达几百亿元.如果没有中华慈善总会、等慈善团体的募捐和社会各界的捐献,政府的财政支出压力会更大[3].（2）充分发挥相似度检测作用与专业化优势,为政府危机决策提供智力支持.在危机种类日益多样、复杂的情况下,政府部门受自身思维惯性与领域限制的影响,很难做出及时有效的决策.而非政府组织就恰恰具有这方面的优势.非政府组织具有灵活性、专业性的特点,很多非政府组织在成立之初就设立了关注某一类社会问题的组织目标.非政府组织的灵活与专业性使它们不像政府部门一样受到思维惯性与领域限制的影响,在应对复杂的、非例行的危机事件时考虑的更为深入和全面,可以为政府危机管理决策提供有效的支持.（3）非政府组织作为一种社会公益性组织,更多的体现为一种公益性和社会性.它的成员来自基层社区,使其更加贴近群众,反映不同阶层的利益.危机爆发之后,社会弱势群体和边缘群体可能因没有能力或渠道表达其利益受损状况而被政府忽视.与政府相比,非政府组织更加贴近群众,并常常对特定的社会弱势群体进行关注.因此非政府组织可以作为政府的有效补充,为危机中利益受损且被政府部门忽视或无暇顾及的群体提供必要的精神和物质帮助.（4）非政府组织是社会动员的主要力量.社会动员是政治动员和行政动员的有力补充.这种动员方式更能充分调动社会公众参与政府危机管理的积极性,有利于社会公众主观能动作用的发挥.

2.营利组织在政府危机管理中的作用.（1）营利组织在提高组织成员公共危机意识,训练组织成员应对危机的基本技能方面有着得天独厚的优势.（2）营利组织在危机现场的紧急处置行为可以成为控制危机事件的关键.营利组织往往是危机事件发生现场的直接利益相关者.在危机事件现场,营利组织在资源、组织和协调能力等各方面都强于普通社会群众,因此危机发生时,营利组织可以利用其在资源、组织等方面的优势,迅速开展危机现场的应对工作,为下一步的政府介入赢得宝贵的时间.如果企业应对得当,就可以使危机事件在发展初期得到控制,降低危机带来的损害；相反,如果企业未能及时采取有效措施控制危机事件,则有可能导致危机加剧.（3）营利组织往往具有政府进行危机管理时所需资源.营利组织在专业技术设备、专业人员储备等方面具有特殊优势.政府在公共危机管理过程中需要调动各方面的社会资源来应对危机,营利组织所拥有的资源可以在政府公共危机管理过程中发挥巨大作用.（4）营利组织在危机事件后的恢复重建过程中也必不可少.保险公司、医药公司、通讯公司等营利组织的积极参与,可以帮助受灾地区迅速恢复,减轻政府财政压力. 3.媒体在政府危机管理中作用.（1）提前报警,防范危机发生.现代社会,媒体具备非常发达的信息网络,使得媒体的触角可以深入到社会的各个角落.媒体对社会事件的报道可以引起政府和社会公众警觉和重视,从而避免公共危机的发生.（2）满足公众信息需求,稳定公众情绪.危机时期,公众对相关信息的需求更加迫切,媒体对相关事件进行及时、准确、全面、真实的报道,可以满足公众需求,防止因正式信息渠道堵塞而出现小道消息满天飞的情况发生,同时,通过正式渠道传递信息也有利于公众进行理性决策,避免产生社会恐惧心理.（3）帮助政府传递信息.政府可以通过选择合适的媒体向公众传递危机现状、政府应对策略等信息,以起到稳定社会秩序,避免社会恐慌的作用.（4）影响政府决策.媒体对公共危机事件及社会公众情况的报道有利于政府及时获得反馈信息,以调整决策.另外,一些专家学者对危机事件的解决思路、对政府应对危机决策的看法也可以通过媒体得以表达,有助于政府进行科学决策.（5）实现舆论监督.舆论监督是监督的一个重要方面,是社会的重要环节.新闻舆论监督是舆论监督的主体.媒体在开展舆论监督的过程中应避免出现错位、越位、缺位的现象和监督力度不够的问题.媒体应该本着一切从群众利益出发、实事求是和客观公正的原则对事件进行真实、准确和全面的报道.报道既要对政府在危机管理中的重要作用和突出表现予以肯定,又要反映出政府危机管理的不足,促进政府改进工作.

4.群众在政府危机管理中的作用.（1）群众可以成为危机预警的发出者.在危机事件现场,普通群众是危机事件的第一目击者,如果群众能在突发危机事件发生初期及时向政府有关部门发出危机预警,就可以使政府及时开展危机事件的处理工作,防止危机事件进一步升级.（2）如果人民群众具备一定的危机意识和基本的自救技能,就可以有效降低危机事故对公众财产和生命造成的损失.（3）政府危机管理中的广泛群众参与,可以使群众了解公共危机的真相,消除不必要的恐慌,起到稳定心理、恢复社会秩序的作用,并可以增强应对公共危机的力量,降低公共危机的救治成本.

综上所述,加强社会参与,促进社会公众与政府之间信息传递,可以提高政府危机监测、预警和组织协调的能力.同时,还应对社会公众参加政府危机管理的权力、责任及途径做出法律上的规定,使社会公众参与危机管理时有法可依,促进政府公共危机管理能力的综合提高.