社会政策中的学术焦点

内容摘 要 　自我调节的市场扩展与社会自我保护运动的对立与协调,是社会政策研究中的学术焦点.第二次社会大转变以来,随着社会失序、劳资对立、政府低效、多元文化冲突等问题的激增和频发,社会政策焦点干预由单一的社会福利与社会保障制度,积极地转向融合经济和社会含义的“发展”,这也是社会政策新思维的结果.就中国而言,当前社会政策研究的关键是培育公共空间.

关 键 词　社会政策研究　焦点干预　社会大转变　公共空间

作者杨团,中国社科院社会政策研究中心副主任、研究员.（北京：100732）

社会政策,一般被定义为以公正为理念依据,以解决社会问题、保证社会成员的基本权利、改善社会环境、增进社会整体福利为主要目的,以国家进行的社会立法为主要途径而制定和实施的一系列行为准则、法令和条例.然而,这个定义只揭示了社会政策实务的概念,并未涉及到社会政策研究.

社会政策研究以政策的社会含义为研究对象,具体研究如何通过政策的制定与实施把国家、社会的作用纳入到个人福利的组合中来.［1］只有从本质上定义社会政策研究,才有助于寻求和理解历史与现实社会政策发展的共性,以及在解决社会问题、实现社会发展的各实务领域中社会政策的精髓.例如为解决就业与社会保障、城乡反贫困、社区公共怎么写作、非营利组织发展、企业社会责任等领域的问题,国家必须面对如何处理自身与其公民福利的关系问题,任何被提出和实施的社会政策方案的背后都是这种关系的某种体现；任何社会政策研究,无论理论研究、方案研究、还是方法和效果研究,都紧紧围绕着这一点.

因此,国家与公民福利的关系是社会政策研究的核心.近现代以来,聚焦于国家与其公民福利关系这个场域上的矛盾与消解,构成了一个多世纪以来的社会发展史,也即一部社会政策发展史.自我调节的市场扩展与社会自我保护运动的对抗与协调,则构成了社会政策研究中的学术焦点.

社会、社会生产与社会政策

什么是社会?社会学界的理解通常有两种：一是结构性的,如帕森斯主义将“社会”理解成一系列规则、技术、功能和适应环境的反应方式；一是实体化的,按照马克思的“自由人的联合体”来解释,社会是自由的社会成员之间的自主联系.在马克思以后的马克思主义中,由于波兰尼和葛兰西的推动,社会的概念从抽象走向具体.社会就是定位在市场与国家之间的那个宽广领域,它在与市场和国家的双向搏斗中,时而扩大、时而收缩着自己的地盘.社会主要包括“能动社会”和“公民社会”两种形态,前者是在与自我调节的市场的搏斗中得到界定的,后者是在与国家的互动中生成的.［2］

而从人类学和生态学的角度来理解,社会是一定时空、一定生态下生存的人类和其所处环境的有机体,并由人的基本生计模式―― 生态和物质环境、基本的社会安排和社会结构所决定,被区分为不同的社会形态.像人需要呼吸才能生存那样,社会这个有机体也需要呼吸,社会的呼吸就是社会内生的自组织的社会生活机制,它总是顽强地、不断地发起维护社会的生存与可持续发展的自我保护行动.

在社会自我保护行动中不断复制和强化社会生活的机制,就是社会的生产和再生产. 作为社会学名词,“社会的生产”是图海纳提出的,意指社会这个主体需要不断地维持和再生产出来.不过,图海纳所言的“社会的生产”,面对的是西方社会―― 原本已经有一个自组织的社会生活,在此基础上设法复苏和强化各种社会机制.而中国很多的情况按西方的逻辑难以解释.［3］1949年以后,中国经历了再分配经济和与之匹配的集权体制的长期支配,自组织的社会生活机制长期受到压抑,其能否面对新的历史条件重建或生产社会生活的各种制度和规范,将社会生活的自组织机制再生产出来,这是中国独有的“社会的生产”.换言之,在西方国家,“社会的生产”是为了“保卫社会”；而在中国,则是为了“生产社会”.因此“社会的生产”作为基本的转型问题也应包含两个层面：“能动社会”的生产和“公民社会”的生产.［4］

从社会学的视角考察社会政策,社会政策就是对“社会的生产”所进行的社会干预,干预的目的是为了让社会这个本体能够持续正常地运行,不断地复制出满足社会本体需求即保持自由的社会成员之间自主联系的社会机制,求得再发展.换言之,保护社会本体再复制、再发展的机制,是社会政策的功能和目的.

那么,是什么妨碍了社会本体再复制、再发展机制的正常运行呢?是市场原则主导下的资本主义强力复制机制.布罗代尔在《文明与资本主义》中,分析了16～18世纪资本主义的崛起与发展.在他看来,资本主义从创始以来未尝改变其本质,它是基于对国际资源及机会的剥削来扩张自己；资本家从不专业化,而是游走于高利润的部门之间,基于合法或实际上的垄断,在不透明的经济活动中掌握对自己最有利的条件,以最高利润的部门为其依存空间.［5］资本主义是在市场经济之上,一种特殊垄断、不透明的经济活动.只有少数资本家,才有能力也有资本玩这种垄断,且独占不透明的奢侈游戏,外人无从了解整个游戏规则.而现代资本主义的获胜,代表着资本主义从历史上的偶发经济行为,逐渐扩展成为普遍的现象；甚至,资本主义成为指导物质文明与市场经济的最高原则.时至今日,市场原则主导的资本主义已侵入到世界每一个角落中,没有任何地区可以摆脱市场经济的影响.于是,市场原则就逐渐取代人类行为中互惠和再分配的类型,成为最具支配性的行为准绳.［6］

面对资本主义对人类生计和社会生活的全面占领,社会这个有机体怎么办?最早尖锐提出这个焦点问题并予以理论解释的,是匈牙利经济人类学家波兰尼.他在《大转变》一书中指出,互惠制度、再分配制度、市场交换制度是人类社会迄今为止形成的三种经济制度.在大部分的历史时空中,人类的经济行为是受到互惠及再分配的原则所支配,而不是由市场法则来决定.只有到了资本主义大获全胜之后,市场法则才成为人类经济行为的支配原则.按照波兰尼的理论,近现代以来市场经济改变了整个人类社会,人类的基本生计模式大转变,几乎所有的物品都商品化,市场原则通行于经济和经济以外的所有领域.原先的市场是“嵌入于”社会之中的,市场的原则即机制仅仅在经济的领域才发挥作用,但是后来的市场原则在政治、文化和社会领域都毫无例外地发挥作用.所以,这是人类社会有史以来的一次社会性质的大转变,社会变形为“市场社会”.［7］ 波兰尼将西方近现代文明史视为一部“自我调节的市场”的发育史.由于“自我调节市场”的拓展将那些原本不属于商品的范畴如土地、劳动力和货币,一并卷入市场交易的漩涡,把它们变成“虚构的商品”；这样一来,也就颠倒了市场与社会的关系.而市场越是发展,社会就越是试图保护自己,自我调节市场的扩展与社会自我保护机制始终共生共存.这两者间的共存和矛盾运动就构成了波兰尼所谓的“双向运动”.他曾告诫后人,社会自我保护机制失败所导致的自我调节市场的无限扩张,最终将导致人类文明的崩溃.有论者指出,顶着全球化名义的自由市场经济在全球范围内的积极扩张,正标志着波兰尼所告诫的临界点的逼近.

近十余年来,正是由于社会自我保护机制在与自我调节市场的搏斗中常常处于下风,才催发了社会政策学科的再度兴起.

社会政策焦点干预的理论分析

作为推进社会自我保护机制再复制的工具,社会政策只有注重焦点干预,在与自我调节的市场的搏斗中加强社会的能动性,才能起到保护社会和社会生产的作用.

人类社会就其社会性质的重大转变分为两大时期.如上已述,第一次大转变是波兰尼提出的,自工业革命以来,市场交换原则从传统的“嵌入于”社会关系之中,经济生产被社会结构所整合；到市场支配政治、文化和社会生活,社会在被全面资本主义化.当代美国的劳工社会学家布洛维接续波兰尼的观点,针对原社会主义阵营的各个国家放弃计划经济、走向市场经济,提出了“第二次大转变”的论断.

在社会的两次大转变中,社会政策处于什么位置,社会政策焦点干预的目标和效果如何?当代背景下的社会政策焦点干预遇到了怎样的阻力?这些问题,都属于社会政策研究中的焦点研究领域.笔者试从社会结构特征、社会基本问题、社会政策干预及其理论解析四个方面考察两次大转变中的社会政策焦点干预.

在欧洲,封建经济解体于16~19世纪,工业革命开始于18世纪中后期,到20世纪20年代左右大体完成；被工业革命激发出来的资本的能量借助帝国主义侵略战争在全世界到处行走.自工业革命以来,所有大规模的政治、军事冲突,都源于资本无限扩张的贪欲,它几乎要毁灭人类的文明.第二次世界大战―― 反法西斯战争的成功,正是社会自我保护运动与无限扩张的资本复制机制搏斗的胜利.同样,十月革命和中国革命,还有全球社会主义阵营长达半个多世纪的探索,都属于社会自我保护运动之种种努力.只是,有的保护运动采取革命的形态,有的则采取改良的形态.例如,英国的济贫法案、德国的社会保险制度、以北欧国家为代表的社会福利国家建设等等,都属于社会改良的形态.从根本上说,社会政策就是一种人类自设的专司社会机制保护的工具.

社会政策诞生于工业革命时期的德国.德国在19世纪初还属于农业社会,1845年从英国进口机器开始了工业革命,1870年进入世界工业强国的行列,于50年内走完英国100多年资本积累的历程.后起的德国在国际上凸现了与老牌资本主义的英国争夺世界贸易市场的矛盾,在国内凸现了资本家阶级与工人阶级的激烈冲突.在这种情势下,德国国家经济学的创始人里斯特摆脱了斯密的自由主义和个人主义立场,从国家社会角度立论,提出了对幼稚行业实施贸易保护政策的对外主张,这个学派被称之为旧历史学派.由瓦格纳等人组成的新历史学派,则针对当时德国尖锐的劳资冲突进一步提出了解决问题的新思路,并把它命名为“社会政策”.1871年,新历史学派成立了德国社会政策学会,正式提出自由放任和社会主义革命都不能解决德国的社会问题、需要走中间道路―― 劳资合作,和以国家立法与行政的手段实施社会再分配.这是不推翻资本主义体系,但吸收社会主义理想,从国家社会角度立论的新理论.

德国首相俾斯麦从新历史学派手中接过了社会政策的新理论,自1883年开始,建立了世界上第一个国家立法保障的社会保险制度系列：劳工失业、疾病、工伤和老年保险.由此,以社会问题为导向、以保护社会这个有机体的生存与发展为目的,诞生了社会政策这个新的工具.社会政策自诞生之日起,就因目标和手段的不同,与经济政策有了明确的分野.但是,没有人否认,社会政策的制定与实施必须以国家经济实力为保障.在很长段历史时期内,经济学界常常将社会政策视为国民收入再分配的经济政策.

回到如上的主题,在社会的焦点问题上,运用国家资源,采取国家干预（行政干预和经济干预）的方式消解社会问题,可以称之为社会政策的焦点干预.

在第一次社会大转变中,社会政策的焦点干预可以分解为三步阶梯（见表１）.第一阶梯―― 焦点干预的结果是产生了英国的济贫法.英国的济贫法是在互惠制度和小共同体内部的再分配制度在农村地区走向瓦解,而市场交换制度尚未成型的社会动乱中诞生的.国家第一次作为干预社会的主体出场了.第二阶梯―― 焦点干预的结果是产生了德国的社会保险制度.当社会成了劳资冲突的战场,资本侵入劳工的日常社会生活,国家将自己的力量加入社会的一方,采取与资本合作的姿态,抑制市场交换原则在社会生活领域的无限扩张.第三阶段―― 焦点干预的结果是产生了福利国家制度.这个制度是国家为了保护社会免受市场的侵害而发展起来的一种国家组织形态.不过,当国家全面地代替地缘、血缘、业缘的共同体组织成为统一的国家共同体时,国家也就成了国民收入再分配的主体.

从国家出场到国家与市场合作再到国家全面掌控社会,构成了第一次社会大转变中的社会政策焦点干预的基本脉络.这个阶段的社会自我保护机制在与自我调节的市场博弈中取得了相对平衡的地位.但是,就全球而言,这种平衡状况只是局部的,为发达国家所独享.同时期的发展中国家就没有那么幸运,不仅国家的经济实力、治理能力薄弱,而且由于资本主义体制、机制在全球强力复制,民族资本受到跨国资本的欺凌和侵占,相当一部分发展中国家在第一次大转变时期无力保护自己的社会,这更进一步地导致了资本主义在全球的畅行.

第二次大转变以来,全球社会的态势发生了更大的改变.从20世纪开始,以企业为主体的市场体系成为资本主义赖以开展的场域.在社会主义阵营瓦解之后,资本主义的原则宰制了全世界.不仅学校、博物馆、医院等等非市场领域的单位,受到市场原则的支配,不断地资本主义化［8］,而且新的资本主义化开始向着每个个体进发.在信息时代,去大量化、去集中化、去国家化、去专门化、去相似度检测化、去集体化［9］的特征颠覆了传统资本主义大量生产和流水线集中生产的做法,也颠覆了国家和集体组织掌控个人福利的做法.在这个网络时代,一切重头的、大的、规则化的事物都受到多元、差异、暧昧、不完整、无疆界、偶然性及多重性的挑战,致使社会生活和社会文化走向混乱、碎裂、无结果及不确定,社会的共享价值因而被掏空.［10］我们面对的社会问题几乎是一个多世纪之集大成：既有社会失序,又有劳资冲突,还有政府治理低效率,多元文化、多元冲突、生态恶化和恐怖主义,失业、贫困和经济社会不平等问题在全球大规模加剧.

社会问题似乎出现了多焦点状态.那么,社会政策还有没有焦点,如何进行社会政策干预?1990年代中期以来,面对资本主义在当代的急剧扩张,以及信息时代经济全球化和风险社会的压力,社会政策需要重建自己的合理性基础.在新的形势下,传统的以社会公平为价值核心、以再分配为主要手段的模式受到极大的挑战.因为很明显,在国家面临提升竞争力和国民生活水平需求的巨大压力时,如果不能分担这一压力,社会政策的合理性基础就会松动.社会政策需要在国家参与全球性竞争的思维中找到自己的位置,需要建构自己存在的依据；否则,仅有社会公平这一价值理念的推动,显然不足以成为支撑政府为实现社会理想而干预市场、提供更多社会福利的依据.［11］

在这样的历史大转折中,社会政策的概念和形式发生了重要的改变,甚至可以套用库恩的科学范式解释这种改变,即社会政策学科正在超越常规发展阶段―― 福利国家和社会福利政策的阶段,走入范式转换的科学革命时代［12］.尽管这个新阶段的发展目前还很稚嫩,却已经显现出巨大的创新活力.这就是国家联合企业部门、非营利组织部门和广大的志愿者,在国民生产领域推动融入经济的社会生产与分配.社会政策的焦点干预因而转向具有社会含义的经济生产,或称为融入经济、社会含义的“发展”.

如果以社会自我保护机制与自我调节的市场机制的矛盾运动来考察当代的社会转型,透过科学技术尤其是信息技术引领的生活变迁,我们仍能看到波兰尼所谓的“双向运动”和“能动社会”的效用；而社会能动性的源泉来自社会保护主体的增加和公民社会运动.

社会政策焦点干预与社会政策新思维

如前所述,在两次社会大转变过程中,社会政策的焦点干预有所不同.第一次大转变,社会政策焦点干预的主体是国家,干预的对象为社会制度,最终建构了社会福利与社会保障制度,干预的手段主要是劳资合作和国民收入再分配.而在第二次大转变中,焦点干预的主体增加了,除了国家、还有社会自组织的非营利部门和企业公益部门,干预的对象为社会结构,干预的优先手段也从国民收入再分配走向融合经济和社会含义的“发展”.社会政策焦点干预的这些变化正是社会政策新思维的结果.融合经济和社会含义的“发展”是社会政策新思维的重要价值,它不是工具性价值而是终极性价值,与20世纪社会政策终极性价值―― 社会公平,具有相辅相成的关系.

20世纪社会政策所言的社会公平主要是指国民收入分配底线上的静态公平,不是融合经济和社会含义的“发展”中的动态公平.要实现后一种社会公平,优先的社会政策手段不再是以国家为主进行的福利型资源再分配,而是推动每个公民、每个社会结构中的组织在国家支持下努力积累个人的、机构的、社区的资产,和自主进行非市场和市场的交换.这种社会政策同时兼备了经济的和社会的双重功能,它以多主体投资教育、卫生、文化,并将其作为对于人力资本的社会投资；同时,它也汲取源自经济政策的住房福利,社会和社区公共基础设施建设,以及中小企业、家庭怎么写作业的社会涵义,共同推动经济和社会的持续协调成长.传统社会政策的基本制度：社会保险、社会救助、免费的社会福利等等,都在社会政策新思维下转换了思路和工作方式.

当观察社会问题的理念不同了,社会政策的方式方法也就改变了.这种改变不是简单的直线型改变,而是一个融合了经济和社会含义的新的“发展”型社会政策体系架构,一个以社会投资和资产建设为本的社会政策体系架构.

例如,社会政策新思维主张社会政策不仅要帮助生活困难的弱势群体,而且要推动所有的公民尽可能依靠自己的努力工作和生活获得进一步发展.为此,每个人要尽可能寻求能使自己的资产不断积累的工作和生活方式；接受社会救助的对象也不例外,他们应该从事有收入的灵活就业,政府和社区要帮助他们实现愿望.这就将具有生产性而非消费性的社会政策摆上了重要位置.再如,以传统社会政策视角来看,社区不过是社会福利政策和制度的实施场所,政府关照社区实是要加强社区执行社会福利政策的能力.而以社会政策新思维的视角关照社区,就会发现社区在塑造独立的公民个体和独立的社会组织、机构方面,具有无可替代的重大社会效用.当市场原则无孔不入地进入社会的所有角落时,社会的自我保护就需要更多地依赖在社区生活的公民个人和社会组织.国家、政府只要给公民个人和社会组织予必要的支持,他们就会成长壮大,成为社会自我保护运动的主力.

运用社会政策新思维的理念观察,还会发现以往社会政策的新含义.例如教育、医疗卫生及住房政策,不再是纯粹的消费性质,而是一种社会投资；不仅限于国家的再分配抉择,还是公民参与的自我抉择；不仅属于国家资源再分配的领域,还是国家与社会组织及其公民之间的一种社会契约.公民对其既有权利又有义务,可以通过社会资产累积与个人资产累积的多样性互动关系自我构建保障机制.显然,新的社会政策思维更侧重于国家、社会组织与公民个人共举和协同的社会自我保护过程.

21世纪的社会自我保护运动显然与20世纪主要由国家承担责任、出具资金的社会保障运动不同.社会政策新思维正在开创几乎全新的社会保护理念与实践.它的目标是让每个人都能够选择和实施有利于自己发展的自我保护,让每个独立的个体与独立的社会组织能够高度多样化地自由结合,从而聚合成自愿性的群众社会保护运动.20世纪的社会救助、社会保险和其他社会福利制度安排需要适应新的时怎样写出必要的改进.

社会政策新思维,是被无限扩张的市场机制和资本主义的强力复制逼出来的,其立体框架的核心正是全方位提升构成社会的人的价值和社会这个有机体本身的价值,特别是常常被市场原则所贬低、所排斥、所挤压的非市场但却融入社会核算这一经济概念的社会价值.

人类社会正在经历着第二次大转变.这个时代蕴含着巨大的社会危机,这就是市场对人类生计和社会生活的全面占领,使得社会除了市场机制之外,没有非市场机制存在,除了资本力量之外,没有非资本的社会力量存在.人无论贫富,社会组织无论其倾向,国家无论其政治制度,都需要一个能使我们安全、和谐栖息的家园.要知道,如果社会自我保护运动完全失败,如果市场机制统治全球社会,那么世界将变成不足1%的人的乐园,那时社会的弱势群体就不仅是10%、20%,而是几乎99%的绝大多数人.幸而,全球社会彻底资本主义化的危机也唤醒了社会政策学科,引发了这个具有百余年历史的学科的伟大复兴.社会政策学科的发展与支持社会自我保护运动的社会政策实践同步行进,是这个学科复兴的重要标志.

中国社会政策学界在第二次大转变中处于非常特殊的位置：一是全球社会一个多世纪之集大成的问题几乎都在转型中国同时出现；二是中国过去和现在都试图以国家体制和制度抗击资本主义对于社会的侵袭；三是中国如能应对好第二次大转变的巨大挑战,对于保有和传承中国乃至人类的文明都会起到重要的作用.因此,发展社会政策新思维,从思想上为构建融合经济和社会含义的“发展”型社会政策体系架构而努力,这是第二次社会大转变赋予中国社会政策研究界的历史性责任.

当然,应对第二次大转变的巨大挑战,也不能只靠社会政策和社会政策学界.社会结构和政治结构的改善,特别是权力制衡结构、社会组织制衡结构的改善都是社会政策正确抉择和执行的基础.对具有超大规模人口的中国而言,无论权力无限集中还是权力无序分散,都会导致社会风险,都是社会政策的大忌.形成社会自我保护运动机制,使得各种社会力量在共同的社会目标下聚合,是中国这个人口大国、农业大国向工业文明转型需要重点探索的社会政策研究主题之一.而要达到社会各种力量聚合的首要条件不是政府的规定动作,而是社会有没有可供公民和公民组织自我选择的公共空间―― 让社会的有组织和无组织行为能够自我调整、相互协调的多样化空间.这种公共空间形成的本身,就是促使社会增加能动性的一种基本的社会安排,它可以形成对于市场资本主义的有效抗衡.