经济与社会维度下的迁徙自由

【摘 要】确认我国公民的迁徙自由,对所有国民实行平等保护,有利于实现人力资源的合理配置,有利于工业化与城市化同步发展,有利于缩减地区差异和城乡对立,有利于实现公民的各项经济、社会、文化权利,有利于促进社会的和谐与稳定.

【关 键 词 】迁徙自由 人权 市场

一、引言

公民的迁徙自由又称公民的迁徙权,其基本内涵是指公民在本国境内享有选择是否离开原居住地、移居异地并与移居地居民享受同等待遇的自由.迁徙自由是现代文明社会公民所应享有的一项基本人权,这一点已被许多国际公约和多数国家的宪法所确认.建国初期,我国曾对公民的迁徙自由予以了肯定,1954年《宪法》第九十条规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙自由”.但是,1958年全国人大常委会通过的《户口登记条例》确立了以常住人口为主,严格控制人口流动的基本原则,将城乡居民明确区分为“农村户口”与“非农村户口”两种不同的户籍,实行区别对待的城乡分治政策.《户口登记条例》的颁布实施标志着我国政府开始对公民的迁徙自由实行严格限制,这在事实上以一般法律否定了具有最高法律效力的宪法关于迁徙自由的规定.此后通过的1975年《宪法》、1978年《宪法》,以及1982年《宪法》对公民的迁徙自由均只字未提,默认了《户口登记条例》对公民迁徙自由的限制.限制公民迁徙自由的制度设置引发了一系列经济社会问题,亟需改革完善.

二、迁徙自由是二元经济社会结构的制度前提

在建国初期,为了赶超发达资本主义国家,最大限度地集中国内各种资源,尽快建立门类齐全的工业体系,我国实行严格的计划管理体制,实施城市偏向的赶超型工业化战略.与此相配套,实行了以严格的户籍管理制度为核心的一整套“城乡分治、一国两策”的治国策略.在那个时代,严格限制人口的自由流动是有着传统与政治等诸多原因的,但最重要的原因是社会主义计划经济理论否认劳动力的商品属性,劳动力和其他所有的生产要素都由政府统一计划调配,不存在按市场供求关系自由流通的问题,迁徙自由受到严格限制便是顺理成章的事情.

然而,严格的户籍管理制度的实行却是中国二元经济社会结构形成的直接原因.在经济自然发展过程中,城市具有得天独厚的地理环境和经济先发优势,城乡之间存在着一定的差距是完全正常的.但是,在计划经济体制和户籍管理制度的共同作用下,我国的城市和农村之间的协调发展受到了破坏,国民经济畸形发展,城乡差距急剧扩大直至形成城乡对立.把农村与城市、农业与工业对立起来,人为地割断了它们之间的有机联系,实行“农村农业、城市工业”的二元经济结构.长期以来实行严格的户籍管理制度更是把城市人口与农村人口的区分固定化、身份化.而与户籍管理制度相配套的城乡分割制度则针对农村人口与城市人口的不同身份,实行两种完全不同的粮食、住房、生产资料、副食品和燃料供应制度,相互区分的就业与劳动保护制度,以及不同的医疗及社会保障制度,这使得包括资金、资源、土地、人才在内的各种社会资源在城乡之间不平衡流动,导致了城乡居民在教育、医疗、劳动保护、社会保障、社会地位等各个方面的显著差异,致使建国后的城乡差距继续存在并不断扩大,巩固了城乡对立,阻碍了城乡之间的协调发展,促成了中国的二元社会结构.二元经济结构和二元社会结构彼此联系、相互促进,此二者在以户籍管理制度为核心的一整套城乡分割政策的纽带作用下,促成和巩固了我国的二元经济社会结构.二元经济社会结构固化的结果,就是在城乡之间形成巨大差距.2011年,我国农村居民年人均纯收入6977元,而城镇居民年人均可支配收入21810元,前者仅为后者的32%.

虽然我国市场改革已向纵深展开,但作为计划经济残留物的户籍制度一直存在,二元经济社会结构在这一制度背景下并未得以解构.二元经济社会结构的存在本身即是对市场的背离,与经济社会全面协调发展的目标冲突.这种经济社会结构现也已直接影响甚至阻碍了我国经济发展的进程.近年来,我国经济出现了市场疲软、增长速度下降的局面,虽然已实施积极的财政政策,增发职工工资,提高城镇居民收入,以求扩大内需,推动经济的持续、快速、健康发展,但效果并不显著,即与此直接相关.要二元经济社会结构这一顽疾,应对症下药,废除户籍制度,赋予公民迁徙自由,在国民间实行真正的平等保护,以缩小城乡差距.

三、迁徙自由是城市化顺利推进的必要条件

农村人口城市化是经济社会发展的一般规律,是传统农业社会向现代工业社会演变的必然过程.一般情况下,工业化与城市化是同步发展的,但我国的城市化水平却大大滞后于工业化水平,二者之间严重不协调.2011年.我国第二、第三产业增加值占国内生产总值的比重为89.9%,但城市人口比重仅为51.3%.城市化严重落后于工业化,使城市在经济发展中的产业集中、生产要素集聚和经济辐射带动能力不能得到充分发挥,也进一步加剧了城乡贫富差距.

我国之所以会出现这种局面,一个重要而关键的原因就是公民缺乏迁徙自由.在以户籍管理制度为核心的城乡分割制度下,农民和城市居民在住房、医疗、社会保障、子女教育等各方面的待遇极不平等,农民进入城市生活需要付出高昂的成本.而他们在城市里所从事的工作又决定了其收入极低,在高成本和低收入的权衡下,他们只能选择象候鸟一样在农村与城市之间春回冬去,以“打工仔”的身份在城市里做城里人不愿做的又脏又累的工作,从而使中国农业人口不可能像世界其他国家那样随着国家工业化的进程自发地实现城市化.2011年,我国有外出农民工1.59亿人,超过德国和法国人口的总和.这些人从事的不是农业,但仍是农村人口.户籍制度已成为城市化水平不足的直接原因.城市化水平严重滞后,成为影响内需市场扩大的主要障碍.

加快城市化进程,将有力推动我国经济的发展.据测算,在21世纪初期,如果城市化每年提高一个百分点,每年将有1250万农村人口转化为城镇居民,相应增加消费需求1000亿元以上.为推进我国的城市化进程,改变城市化落后于工业化的状况,促进经济的健康发展,需要废除以前严格限制人口流动的户籍制度,确认公民的迁徙自由,使农民只要举家迁入城市,便成为市民,享受与其他市民同等的社会待遇.赋予公民以迁徙自由,不会出现有学者所担心的将导致农村人口大量涌入城市从而影响城市稳定的局面,只会扫除城市化的人为障碍,使我国的城市化程度随着经济社会的发展而自然提高.因为农民在决定是否迁入城市生活时,会进行成本收益的计算,只有在迁入城市后能够找到扣除城市生活成本之后收益大于其在农村的纯收益的工作时,才会决定到城市去生活.同样,当一个迁入城市生活一段时间的农民发现自己在城市收益还不如在农村时,会在经济利益的驱动下重返农村,经济规律会对人们在城市与农村之间的流动进行井然有序的调节,担心迁徙自由会导致大量农村人口涌入城市从而影响城市稳定是完全多余的.此外,当今城市里的刑事犯罪有很大比例是来自农村的流动人口所为,这一事实也不能成为反对赋予公民迁徙自由的理由,因为出现这一现象的根本原因在于城乡贫富过于悬殊,而迁徙自由有助于人力资源的自由流动和优化配置,有助于消解二元经济社会结构,有助于城市化的发展,从而促进整个国民经济的健康发展、增加农民收入,经济的发展和农民收入的增加必将使如今恶性膨胀的犯罪现象得到缓解. 四 迁徙自由是各项经济社会权利有效实现的重要条件

迁徙自由是公民实现其他权利,尤其是经济社会权利的重要条件.当公民享有迁徙自由时,即能在市场规律的支配下在国内各地自由地选择就业,并且在就业地享受平等的社会福利,使其劳动权、社会保障权及子女的受教育权等权利得到充分实现.

而迁徙自由权的缺乏直接促成了农民在经济、社会等方面的不平等地位,有违宪法上的平等保护原则.我国宪法规定公民有劳动的权利,《劳动法》第三条规定“劳动者有平等就业的权利”.但是,严格的户籍管理制度却在农民身上贴了个醒目的“农民工”的标签,使农民的平等劳动权不可能得以真正实现.我国现有13.4735亿人口,48.7%为农村人口, 农村劳动力存在着大量的剩余.而从1958年实施至今的《户口登记条例》却对农民的迁徙自由予以极为严格的限制,条例第十条第二款规定：“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入证明,向常住地户口登记机关申请迁出手续.”这使得农村的剩余劳动力不能及时有效地向需求劳动力的城市转移,农村劳动力因此经常处于失业和半失业状态.而劳动是财富的主要源泉,劳动权的不平等决定了农民在经济地位上决不可能与市民平等.劳动权能否实现及其实现的程度还直接影响农民的社会地位,影响着他们及其子女的受教育权能否实现及实现的程度.迁徙自由的缺乏,形成了“农村农民、城市市民”的对立,巩固了市民对城市中先进生产资料和现代物质设施的独享地位,强化了农民的“弱势群体”地位,使农民在经济、社会等各个方面均处于不平等地位.因此,要切实实现公民权利的各项经济社会权利,对所有国民实行平等保护,内在的要求赋予公民以迁徙自由,废除固化身份的户籍制度.

五、结语

随着改革开放的深入和市场经济体制的逐步建立,传统的户籍管理制度已经越来越显示其不合理性.事实上,一场争取迁徙自由权的运动正在中国悄然兴起.为了顺应经济发展的历史大潮,我国开始逐步改革户籍管理制度.1984年,国务院颁布了《关于农民进入城镇落户的通知》允许长期在城镇务工、经商、有固定职业和住所的农民,在自理口粮的情况下迁入城镇落户；1985年,发布了《关于城镇暂住人口管理暂行规定》,标志着我国公民开始拥有在非户籍地长期居住的合法权利；1997年,国务院批转了《关于小城镇户籍改革试点方案和完善农村户籍管理制度的意见》,使在小城镇已有合法稳定的非农职业或已有稳定的生活来源,而且在有了合法固定的住所后居住已满两年的农村居民,可以城镇常住户口；2001年,国务院批转《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,小城户籍制度改革全面推进；2011年国务院下发了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》,让在设区的市（不含直辖市、副省级市和其他大城市）有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所（含租赁）同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员,本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母,可以在当地申请登记常住户口.这些文件的颁布,实际上意味着40年来铁板一块的传统户籍制度终于有了松动.但与从根本上改变我国的户籍管理制度,实现公民的迁徙自由还有很大的距离.因为这种改革仍是以城乡分立为前提,只给予了部分人成为市民的资格,只有符合条件的人才能成为市民,市民与农民之间在各种社会福利和公共怎么写作方面仍处于一种不平等的状态之中.市场经济崇尚生产要素根据价值规律的要求在地区之间、行业之间、部门之间自由流动,我们应顺应市场的要求,赋予公民以真实的迁徙自由权,废除户籍管理制度,使得劳动者不再被划分为两大不同身份的阵营,而能够在城乡之间、各地区之间自由流动,享有同等的待遇.这将有利于实现人力资源的合理配置,有利于工业化化与城市化同步发展,有利于缩减地区差异和城乡对立,有利于实现公民的各项经济、社会、文化权利,有利于促进社会的和谐与稳定.

[2]温家宝.政府工作报告——2012年3月5日在第十一届全国人民代表大会第五次会议上[R].新华社,2012.3.15

[3]国家统计局.中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报[R].统计局网站,2012.2.22