社会管理中的规制模式革新纲

内容摘 要 ：政府规制模式的转型是我国当代社会管理创新的重要内容,“从公权力到公共事务”以及“规制缓和与政府职能强化”标志着主体与行为的两种规制变迁路径.法治水平作为行政法实施的动态可以被检测设为一种创新标准,适用于社会管理创新的评价体系.

关 键 词 ：社会管理创新 规制 自治 法治

2012年,“十八大”报告中明确指出,“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”,并将“法治保障”作为社会管理创新格局的最后一块重要拼图.可以发现,作为公法研究背景的政治意义上的社会管理创新话语被不断缩限与精确,社会管理创新活动被定义为加强社会建设的一部分.

社会管理创新的时代机能

当下的社会管理创新理论研究兴起于21世纪,但笔者认为,作为事实状态的社会管理及其创新现象伴随着国家形成就已存在,而且是国家在存续过程中必须不断进行的.社会管理创新的本体需要以特定语境来诠释,传统与创新仅仅是一种相对的动态概念.如果客观环境的相关要素难以保持一致,那历史比较的优劣自然也无从谈起.因此,我们也要避免一种狂妄浅薄的进化观,感到现在我们是站在已往历史的最高点（钱穆,1996）.

如今,全面建成小康社会的政治要求促使国家更积极地提供社会福利,怎么写作政府从理念到实践的转型也正主动或被动地进行着；相对的,风险与机遇并存,主导社会管理的政府公信力一再受创,行政集权体制的改革举步维艰,经济高速发展的同时却无法保障利益平衡分享,静态社会结构稳定下矛盾频发,这些皆是我们所处时代的社会环境与现实问题,也是行政法发展的动力.德国社会学家乌尔里希·贝克在1986年出版《风险社会》的时候,大概不会想到世界上规模最大的“风险社会”即将在东方的中国形成（郑永年等,2012）.不同国家面对不同的发展压力,对政府活动的预期应有所不同（芭芭拉·格迪斯,2012）.我们可以从宏观视角出发,运用结构主义方法论对社会管理创新问题进行整体考察,以中国1921年建党为基点,通过结构和功能、起源和历史、个别与社会来分析各阶段有效、稳定执政时期的认识论上的主体,进而探寻社会管理创新的动因、结构及路径.此外,我们也要着眼于当下的微观层面,不断在既有的行政法规范框架内充分运用“试错”空间来评估、检验治理工具,于部门法的基层实践中归纳、提炼社会管理创新中的行政法基本理论.

规制革新的两种发展路径

路径,是指研究中被认为最有用且最为恰当地达成理解的某些角度、因素或者手段（芭芭拉·格迪斯,2012）,社会管理创新中的政府规制发展路径,即我们所追寻和明晰的能在特定历史环境下有利于加强社会管理效果的行为范式.近年来,公共行政和行政法都已被收入更具吸引力的治理（governance）概念之中（伊丽莎白·费雪,2012）,以民生为导向,着眼于行政过程中规范性与有效性的平衡问题.

(一)从公权力到公共事务：社会管理主体的组织形态变迁

现代国家的公共行政改革运动迭起—放松规制、商业化、法团化、公共部门减缩、私有化及全球化所带来的深刻变化,在世界范围内从根本上改变了多个国家的政治和社会景象（迈克尔·塔格特,2006）.这些现象虽然并不完全对应我国的现实,但这种世界潮流已经不可否认,即使仍然保持行政集权的形式,当前我国公权力行政的孱弱与低效已日益明显,庞杂的行政需求迫使政府不得不分化社会管理权力,逐渐向“扁平”形态的管理体制转变,以应对公共事务.

以往根据组织法直接建立或法律法规授权的社会管理组织体系发生了松动. 其一,主导社会管理的政府主体正在经历再造（Rebuilding）.政府不仅仅是社会的管理者,更多的则是作为公共怎么写作的提供者.我国政府不断强调自我的人本意识与怎么写作职能,在整个社会秩序的框架下,努力转型为通过法定程序按照公民意志组建起来的以为公民怎么写作为宗旨并承担怎么写作责任的政府（刘熙瑞,2002）.在此意义上甚至可以说,政府与其他社会主体基于社会分工,平等地在社会结构中发挥不同功能.

其二,社会是有生命之物,被动收束与自律同生共存.市场经济的日渐成熟不仅带来物质需求的满足,更重要的是为社会主体带来自治理念的丰满,如高校、企业、社区等特定领域,自治权力的来源更多系于契约与合意,或许仍有相应的法律规定,但这里的法律规定仅仅是种形式确认.随着公民社会的兴起,社会主体（组织）在特定区域内的公共管理权力似乎与天赋权利一样正当了.因此,社会管理主体的发展不再单向度地由政府垄断,而是以各类公共事务为导向来牵引、选择与建构.

社会管理主体的多元化发展,既意味着公共事务的分工与社会风险的分散,也会带来社会治理能力的分化.公共事务为导向的行政组织重构并不否定政府的主导性作用,恰恰相反,在限权政府破产及行政国兴起的现实下（谭宗泽等,2009）,这种发展趋势促进作为社会管理主体的政府在褪去权威的同时,将会越来越体现其专业性与有效性.而市场失灵等内在缺陷也限制着社会组织的功能,如世界范围的公共怎么写作民营化发展在风靡数十年之后,现阶段已经涌现出诸多问题,更有不少国家出现了逆向民营化的现象.威尔逊（1978）在批评分权理念时曾指出,单一的社会权力中心可能会受到更为负责的指导,等级制度的完善会使效率最大化.这种理念虽然在现时改革中不合时宜,但却可以提醒我们,构建合作治理的社会格局时要保持理性,切勿矫枉过正.社会管理的组织形态并不认可某种最优状态,社会管理的重点会随着时怎么发表展而变化,但社会管理组织的体系是一脉相承的,当政府公信力全面削弱时,其他社会组织也难以重振社会诚信与权威.

(二)规制缓和与政府职能强化：社会治理结构的转型

社会管理创新作为一种顺应时怎么发表展趋势的自上而下的改革,它的起点应当是规制缓和,也就是既有管理主体的权力下放与资源分化,没有这一改变,理想的公共模式只能停留于臆想,社会治理还将是以静态结构来抑制动态矛盾,暂时保持一种表面稳定,而无法实现真正的社会和谐.社会管理创新旨在改变国家垄断的社会管理体制的同时,转型成为一种国家与社会分工管理、共同负责的新体制,其核心是形成以法律权利及其实现为中心的社会自治机制,将社会管理纳入“依法治国,建设社会主义法治国家”的轨道（葛洪义,2011）.否则,如果本来是公民在自治权的范围可以解决的问题,却被政府强行写作技巧,就必然模糊了国家和社会的界限,最后导致市民社会迟迟难以形成,这也是我国的社会自治组织在目前的国家结构模式下难以见到成效的主要原因（谢晖,2012）. 目前的国家立法和学界研究都对规制缓和持积极态度,政府越来越需要社会组织、市场主体以及公民个人来参与合作规制或自我规制.2003年《行政许可法》的颁布实施具有里程碑意义,对于行政许可范围的首次明确,还给社会组织与市场主体巨大的能动空间.新时期颁布或修订的一系列经济性规制立法,皆趋于对政府规制实施进行界限划分,使市场经济的法治结构更显合理.但缘于频频发生的风险社会现实,针对公民生命健康、环境安全等要素的社会性规制会被不断重视,最典型的莫如2008年《产品免于质量监督检查管理办法》的废止,取而代之以监管与惩罚更加严苛的《食品安全法》,其他诸如环境资源、公共卫生、劳动关系以及生产安全等方面亦是同样的趋势.在此可以看出,面对我国行政权能集中的客观现实,相对应的必然是政府对社会事务的全面负责.因而,社会管理创新在“规制缓和”的另一面向应当是强化政府的管理职能,行政国的现实使民众对政府的期望事无巨细,现代政府对社会的发展和保障负有积极义务,即便不是直接规制,也要承担对公共事务最后的兜底责任,因此任何规制缓和的实质都是在政府规制框架下的弹性政策,政府无论何时都不可能完全免责,规制缓和的效果是由公民社会自治能力所能达到的程度决定,而规制缓和的最终目标应当是实现一种既非政府主导,也非私人达成的“公共化”.换言之,所谓的规制缓和其实也是政府的触角伸至传统上被认为是私人所属的领地.在此方式下,私人活动者在越来越多地承担传统上的公共目标的同时,也要承担一系列问责、正当程序、预算等公法规范的约束（乔迪·弗里曼,2009）.因此,社会管理创新并非功能性地应对阶段性的社会矛盾,而旨在促进社会自治体系的重构,这种治理结构的转型是社会发展的客观规律,不会因为发展局势趋于缓和而倒退.

法治标准的检测设

社会管理创新的根本动力在于政治,共和国的每一次历史跨越都伴随社会管理创新的实践.但是,不同发展阶段出现过多种发展标准的表述,如“实践标准”、“生产力标准”、“三个有利于标准”等（胡锦光,2011）,归根到底,这些标准与经济学理论中的帕累托效率,卡尔多-希克斯标准有异曲同工之处,其实质都是经济标准,由我国社会主义初级阶段的主要矛盾所决定.

笔者认为,法治在以往的社会管理中仅仅发挥了工具价值,其作为本体的重要价值始终被忽视.改革开放以来,发展过程中言必以经济为中心,当遇到特定的违法现象或行政活动缺乏规范依据时,我们往往会以特定历史原因去解读规范,而且基本上都以规范的妥协作为收场,主体行为的创新性与法的稳定性产生了一定冲突.如此,虽然眼前最大化满足了发展需要,但付出的代价便是长远发展中国家法治权威的不断削弱,最终更是要牺牲底层的,也是国家组成基础的公民权利.我国社会整体正处于实现跨越式发展后的稳定时期,发展的重心正从利益向公正转变,以分配正义为核心的法治在其中的作用尤为关键.我们不妄想一直通过经济总量的高产出-高消耗来为社会矛盾写单,而是忧虑无法转型的社会发展模式一旦进入经济增长缓慢期,甚至停滞期,社会机制就会有崩溃的危险.

此外,政治话语中的“协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定”等社会管理创新内容,其实质均是我国现行法制的价值与追求,亦能够通过践行法治来实现.法治型的社会管理模式是全球绝大多数国家的选择,用法治来弘扬“善治”,实现社会管理模式变革,是全球的趋势（付子堂,2011）.既然我们已经宣告中国特色社会主义法律体系的基本建立,那么就有理由充分信任国家（立法、执法、司法）的规范创制、解释与完善能力,所谓的“良性违法”、“良性违宪”之于现时就是伪命题.在民生的默认前提下,法治化水平应当更替经济标准而成为社会管理创新的重要标准,法律保障的个人权利是社会管理创新所必须遵循的底线,政府唯有在法治标准下进行更有利于公民利益诉求的规制革新才是符合社会建设要求的.