新形势下加强地方社会领域立法的实践与

党的十八大报告强调“加强和创新社会管理”,这是党关于社会管理的最新大政宣示.基于此,加快地方社会领域立法步伐、完善社会领域法规结构,为加强和创新社会管理提供法律和制度保障,也就成了地方人大重要而紧迫的命题.在这里,笔者试以江苏社会领域立法为例,对其进行回顾、总结、探讨,以期达到“解剖麻雀”的效果,为全国其他地方加强社会领域立法提供借鉴和启发.

本文所讲的“社会领域立法”[1],是指省级人大及其常委会,对应于中国特色社会主义事业五位一体总布局中的社会建设,在教育卫生、劳动就业、收入分配、社会保障、权益维护、公共安全等范围内进行制定、修改和废止地方性法规的活动.

一、江苏社会领域立法基本情况

回顾江苏30多年来的地方立法实践,该省社会领域立法取得了骄人的成绩,主要体现在以下三个方面[2]：

一是力求与社会建设实践相适应,全省社会事务管理基本实现有法可依.改革开放以来,随着经济社会不断发展,江苏日益重视社会建设和管理,社会领域立法与整个地方立法一样呈现速度不断加快的态势,省五届、六届人大常委会社会领域立法是个位数,七届至十一届则都是两位数,甚至有两届超过了20件.截至2012年底,省人大及其常委会所制定的现行有效法规共241件,其中社会领域法规73件,约占30.1%.与此同时,江苏也不断加深对社会建设和管理规律的认识,推动社会领域立法实践进一步发展,立法范围由就业和劳动关系、教育、医疗卫生等领域,逐步向社会保障、重点人群权益保障等领域拓展.其中,公共安全、就业和劳动保障、重点人群权益保障相对比较完善,尤其是公共安全方面已经制定地方性法规20件,涉及人口、社会治安、交通安全、食品安全、安全生产等诸多方面,为平安江苏建设提供了有力的法制保障；重点人群权益保障方面共制定了地方性法规8件,涉及残疾人、未成年人、妇女、老年人、归侨侨眷、少数民族、消费者权益保护等,着力维护这些重点人群和弱势群体的合法权益,为构建和谐社会奠定了比较坚实的法制基础.

二是大胆先行先试,创制性立法取得明显进展.江苏作为经济比较发达的沿海省份,社会事业发展较快,遇到的新问题比较早,社会建设和管理的创新实践也相应走在全国前列.这些社会领域的创新,迫切需要以法制来规范和促进.为了适应社会建设和管理的现实需要,该省从实际出发,及时总结社会领域创新经验,积极开展社会领域的创制性立法,在全国率先制定了劳动合同条例、城市社区卫生怎么写作条例、新型农村合作医疗条例、中小学生人身伤害事故预防与处理条例、慈善事业促进条例等一批地方性社会法规.上述这些法规和制度当时都是全国首创,具有先行性、前瞻性,走在了全国前列.通过立法,首创了一些社会管理制度,为全省社会事业发展提供了急需的法制支撑,以率先立法保障和促进江苏社会事业率先发展,其中有些规定在全国人大立法时被借鉴和吸收,为国家相关立法提供了先行经验.

三是坚持开门立法,积极引导公众对立法有序参与.江苏人大明了社会领域立法大多涉及公众权益这一特殊性,深知公众参与度的高低对社会领域立法质量及实施效果的重要意义,始终注意扩大公众有序参与,广泛听取公众对立法的意见和要求.早在1985年召开的省六届人大三次会议,就把坚持群众路线、充分发扬、广泛征求意见明确为立法工作的指导原则之一.以后历届人大不断探索丰富立法的渠道和形式,从加强和改进立法调研,到公布法规草案公开征求意见,再到试行立法听证,从程序上保证了人民群众的意见和诉求在社会立法中得到表达.同时积极创新立法实践,不断拓展公众参与的广度和深度,如所有法规草案都在人大网站公布,涉及社会发展全局、与人民群众关系密切的社会领域法规草案在媒体进一步征求意见,使公众更充分地参与到法规制定过程中来.

二、进一步深化对加强地方社会领域立法的认识

中国特色社会主义法律体系形成之后,各地经济社会快速发展、社会管理不断得到加强和创新,为法律体系自身完善和发展提供了实践依托,也创造了动力和契机.在这一新形势下,加强地方社会领域立法的重要性和必要性,可以主要从以下三个方面来认识和理解：

一是遵从法律体系自身规律、发展和完善法律体系的内在需要.通过考察发现,虽然江苏目前社会领域法规约占现行有效的地方性法规的三分之一,基本实现法规之间结构均衡,但是一个不容忽视的问题是,在过去30多年里,全国大多地方都将加快立法步伐作为地方立法工作的首要任务,坚信“有比没有好、快比慢好”的理念,一定程度上忽视了法律体系结构合理、部门均衡的自身发展规律.中国特色社会主义法律体系形成之后,立法工作的主要任务是完善体系、提高质量.地方立法工作必须按照科学发展观的要求,在继续推进经济等领域立法的同时,把社会领域立法摆在更加突出的位置,更多地从以经济领域立法为主逐步向经济领域立法和社会及其他领域立法均衡发展转变,加大社会领域立法工作力度,促进法律体系更加科学、和谐、统一.

二是加强和创新社会管理、促进社会和谐的迫切需要.党在当前社会矛盾多发、社会问题凸显的大背景下作出加强和创新社会管理的决策部署,事关当前和今后一个时期社会的长治久安.要通过加强和创新社会管理,妥善解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、处理各种利益关系,充分调动各方面积极性,就必须大力加强与中国特色社会主义社会管理体系相适应的制度建设.制度建设的重点是法制建设,制度化的关键是法制化.只有加强地方社会领域立法,才能合理调整各种社会关系、利益关系,使各地人民共享改革发展成果；同时,在法制框架内解决各种问题和矛盾,使社会成员既充分享有权利、行使权利,又切实履行义务、承担责任,实现社会和谐.

三是顺应地方发展大局、巩固经济社会发展成果的客观需要.在一定时期,特别注重、突出经济领域立法这一指导思想,同各地改革开放和现代化建设的总体进程是相适应的,也是完全必要的、正确的.但当经济社会发展到一定阶段之后,必须认识到,如果社会领域出现的问题解决不好,不仅会极大地影响经济发展,甚至会让已经取得的经济社会发展成果付诸东流.当前,是各地贯彻落实党的十八大精神、实施“十二五”规划的关键时期,加强社会领域立法,是经济社会发展对新时期地方立法工作提出的新任务、新要求.必须在过去的立法工作基础上,借鉴其他地方的好经验,发挥自身既有优势,更大力度推进社会领域立法,把地方社会建设和管理实践中的好制度升华为法规、好经验固化为法规,保障改善民生,化解社会矛盾,切实解决本地人民最关心、最直接、最现实的利益问题,促进社会公平正义. 三、今后一个时期地方社会领域立法的主要任务

通过对江苏等一些省份社会领域立法情况的梳理发现,虽然地方社会领域立法取得了一些成绩,但是也还存在一些问题,主要是社会领域立法仍有不少空白,一些重要法规尚未出台,突出表现在社会保障、教育卫生、社会组织管理等方面,滞后于社会建设和管理实践；少数法规制定后长期未作修改,不仅难以发挥对社会发展实践的引导、规范和促进作用,反而一定程度上成了制约和羁绊.这些与科学发展观的要求相比、与地方经济社会发展的需要相比、与人民群众的期待相比,还存在一定差距.这就要求我们准确把握发展阶段的新变化、新特点,把改革开放的伟大实践作为地方立法的基础,在又好又快推进地方经济社会发展的大局中来思考、谋划和推进立法工作,更加自觉地适应社会建设和管理创新的新需要,更加主动地顺应人民群众的新期待,在新的起点上开创地方社会领域立法新局面.

基于以上背景,笔者认为,今后一个时期地方社会领域立法应突出以下几个方面[3]：一是社会保障方面,根据党的十八大“统筹推进城乡社会保障体系建设”的新要求,尽快制定养老、医疗、失业、工伤和生育等方面的保险条例,推进以上各方面社会保险的法制化；制定救助条例,完善城市低保、农村低保和农村五保供养制度,完善专项救助制度；制定社会福利条例,发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利事业,健全优抚安置、优抚保障法规制度.二是教育方面,针对教育事业实际,考虑制定高等教育条例,规范和引导高等教育健康发展；制定发展民办教育条例,鼓励和规范社会力量办学,适应人民群众对教育的多样化需求.三是医疗卫生方面,为满足人民群众的健康需求,尽快制定医疗事故预防和处理条例、执业医师条例、公立医院管理条例、发展民办医疗机构条例、疾病预防和控制条例、精神卫生条例等法规,进一步规范医疗秩序,提高医疗质量,促进医疗卫生事业又好又快发展.四是社会组织方面,为适应社会结构的新变化,按照培育发展和监督管理并重的方针,制定社会相似度检测机构管理条例、公益基金管理条例、联谊会条例、商会条例等法规,规范各类社会组织,发挥它们在社会管理中的积极作用.五是公共安全方面,下一步应在户籍制度改革后的相关管理、流动人口怎么写作和管理、突发事件预防与应急处置、民间纠纷的调解和解、社会治安防控体系和综合治理、信访制度的进一步完善等方面加大立法工作力度.

以上几个方面的立法设想,有些涉及专属立法权,有待立法提供依据和支持.在相关法律没有出台前,各地可以根据有关文件精神和本地实际,吸收以前创制性立法的好经验,在原来的立法基础上大胆先行制定地方性法规.按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则,科学合理地制定五年立法规划,有计划、分步骤地组织实施,推动地方社会领域立法再上新台阶.

四、加强地方社会领域立法需要贯彻的几条原则

一要紧贴各地社会管理实践,充分体现地方特色.地方社会领域立法决策要与各地社会管理决策紧密结合,立足于经济社会发展大局,围绕社会管理创新实践,做好立法选题审查工作,保证党委关于加强和创新社会管理决策部署的贯彻落实.注重与社会管理创新进程衔接,抓住社会管理的主要矛盾和矛盾的主要方面,区分轻重缓急,确定相应的重点和时序,按照急用为先的原则统筹安排立法项目.对国家尚未立法而本地有迫切需要用法规加以规范的方面,要大胆探索,制定创制性法规.法规案设计必须服从怎么写作于改革发展稳定大局,始终致力于促进公平正义、社会和谐.坚持从各地社会管理创新的实际需要出发,力争突出重点、体现特色.

二要以科学发展观为统领,顺应法律体系自身发展规律.要从维护法律体系完整、和谐的高度出发,统筹安排社会领域立法和经济等其他领域立法.在地方社会领域立法过程中,既要关注社会管理实践,又要用联系的观点敏锐观察经济领域立法对社会管理的影响,使社会领域立法与经济领域立法同频互动、协调推进.坚持不与法律、行政法规相抵触,维护国家法制统一.紧密结合本地实际,对法律、行政法规进行细化、补充和完善,因地制宜地解决本地区需要用法规调整的问题,突出法规的针对性和可操作性,防止贪大求全,搞重复立法.注重地方社会领域立法的系统性、配套性,形成相互呼应、规范完整、不留空白的法规群.在此基础上,要适应不断发展变化的社会管理创新实践,坚持立改废并重,始终保持本地社会领域立法的有用性、实效性.

三要贯彻群众路线,坚持立法为民.社会管理,说到底是对人的管理和怎么写作[4]. 以社会管理为主要调节对象的社会领域立法,尤其要注重坚持走群众路线.要不断放大本地公开立法、立法的经验效应,进一步扩大公众对地方社会领域立法的参与,集中群众智慧,凝聚社会共识.坚持把体现人民意志、保障人民权利、促进人的全面发展、维护社会公平正义的核心理念贯穿于社会领域立法全过程,把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为社会领域立法的最高价值追求,把人民群众赞成不赞成、满意不满意作为评判立法质量的根本标准,切实增强社会领域法规得以贯彻实施的群众基础.具体来说,要做到以下三点：一要坚持做到统筹兼顾、协调各方,注意认真吸纳不同利益群体的各种诉求,求同存异,使社会各个方面的利益都能得到公平、适度的满足；二要特别防止出现保护部门利益、政府与民争利的不良倾向,注意对权力的行使加以规范、制约和监督；三要注重保护社会弱势群体、特殊社会群体的合法权益,实现引导社会健康、稳定、和谐发展的目标.

注释：

[1]参见沈春耀：《关于加强社会领域立法的若干问题》,http：//.npc.gov./npc/xinwen/2009-04/24/content_149

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[2]参见江苏省人大常委会研究室课题组：《为加强和创新社会管理提供有力法治保障》,载江苏人大《调研成果专报》第43期.

[3]参见王腊生：《中国特色社会主义法律体系形成后地方立法面临的新形势和新任务——以江苏省为例》,载《南京工业大学学报》（社会科学版）2012年第2期.

[4]参见《扎扎实实提高社会管理科学化水平 建设中国特色社会主义社会管理体系》,http：//opinion.people../GB/13980925..

（作者单位：江苏省人大常委会综合处）