我国农村社会救助建设的探究

作者简介：杨秀金,女,内蒙古师范大学社会学民俗学学院201社会工作硕士.

内蒙古师范大学,内蒙古　呼和浩特　010022

【摘 要 】农村社会保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分,也是新农村建设取得胜利的有力保障,其中农村社会救助制度又是整个农村社会保障制度的重中之重.在我国构建社会主义和谐社会和社会主义新农村建设的发展目标指导下,农村社会救助制度在完善社会救助体系整体效能上取得新突破,但距一个科学完善的社会救助目标的实现,还有很长的路要走.

【关 键 词 】农村社会救助制度；现状及问题；建议

自城市最低生活保障制度和农村的五保供养制度在全国陆续建立以来,至今我国的社会救助制度已经走过了30多年的发展历程.目前,我国的社会救助制度在城市得到不断完善,正在向更加广大的农村地区扩展,这标志着社会救助制度的建设进入了新的发展阶段,正形成具有中国特色的社会主义救助模式.但是,怎样完善贫困地区的社会救助状况,是实现社会主义新农村健康发展必须解决的一个重要问题.

一、我国农村社会救助建设的基本概况

(一)农村社会救助制度的含义

农村社会救助制度是与城镇社会救助制度相对而言的,指的是国家和集体为农村中的“三无”人员（即无依无靠、无生活来源、无法定扶养人的成员）或是因灾、病等各种原因造成生活困难的贫困者提供物质帮助、扶持生产等多种形式,保障其基本生活的制度.

(二)实施的主要内容

1.“五保户”供养制度

主要对农村“三无”人员实行五保供养,是我国农村的一项重要救助措施,也是我国农村长期实施的一项基本的社会政策.

2.特困户定期救济制度

特困户主要是指农村中因病残失去劳动能力、鳏寡孤独及灾害等各种原因造成的家庭生活常年贫困的农户.①主要是通过对不救不活的贫困户发放《农村特困户救助证》,实现定期定量的救助.

3.临时救济制度

主要针对不符合“五保”供养条件和特困户救济标准但生活水平却比特困户稍好点的贫困户.这类人有一定劳动能力和经济来源,位于农村最低生活保障的边缘地带,如果受到疾病、饥荒或意外灾害等影响很容易陷入生存困境.

4.灾害救助制度

救助对象是突然遭受灾害侵袭的农户.主要采取“依靠群众和集体,互助互济,辅之以国家必要的救助和扶持”的救灾方法,突出群众自救与国家救助相结合.

二、当前我国农村社会救助存在的问题

在我国倡导构建和谐社会的旗帜下,实现“三农”问题的健康发展是全面建设小康社会的重要内容.改革开放后,农村的社会救助制度逐步完善起来,保障了农村最贫困阶层的基本生活,实现了农村的稳定发展,维护了社会公平正义,社会救助体系整体效能取得新突破.但是,救助制度还不完善,存在很多问题,主要表现在以下几个方面：

(一)人员编制、待遇及机构的设置有待完善

当前很多农村取消了专职的民政办公室,只有少数几名民政助理从事民政工作,几乎没有专职人员从事社会救助工作,各村委会也大多由村委会副主任或委员兼管,工作效率低下.②所以要做好工作人员的编制和待遇等问题,才能实现农村社会救助建设的不断完善.

(二)救助的门槛、范围、标准设置不合理

首先,救助的范围比较有限.据相关调查,我国贫困地区每年因各种因素致使贫困而需要救助的对象约2.3亿人,但最后实际得到救助的人数却不足应救助对象的1/3.主要原因就是在实际工作中,不合理的无劳动能力、无法定赡养人等各种限制门槛,使许多有实际困难的农户被忽略.还有,救助制度不够透明化,使很多遭遇特大困难的农户,不知通过哪种途径寻求帮助.

(三)救助经费不足,资金来源无保证,数额不稳定

社会救助的经费来源比较单一,主要靠国家财政拨款.非社会化的筹资渠道使社会救助在一定的形势上成为一种政府化的封闭型事业,无法实现公平救助,许多需要救助的群众被拒之门外.

(四)农村社会救助相关法律不健全

我国农村的社会救助长期处于一种无法可依、无章可循的状态.至今,还没有一个类似《农村社会救助法》的实体法,许多救助措施都是靠部门的规章来确定,增大了救助的随意性.在具体操作上,缺乏一套规范的实施程序来严格要求,即使有规定,也由于缺乏政府和社会的有效监督而无法落实.

(五)救助对象很难对准最需要人群

在受助对象的评估过程中由于信息的不对称,无法完整的掌握受助对象的相关信息,经常导致错选、漏选救助对象.另外,救助对象的生活状况在不断的变化之中,救助机构未能及时的动态跟踪,致使不能准确的掌握其全部信息,导致救助偏差.

(六)救助管理工作分散、随意性大

“城乡分割,且条块分割、多头管理、各自为政”是我国农村救助的现状.不同内容的救助工作安排在多个部门,各条块之间既无统一的管理机构,又无统一的管理条例,就形成了“多龙治水”的管理格局.由于地位和利益关系的不同,在管理和决策救助资金上常发生矛盾,易出现相互扯皮、办事效率低的状况.

三、健全和完善农村社会救助的构思与建议

(一)加强经办机构的相关建设

各地政府要加强规范各级社会救助经办机构的职能,做到“定级别、定性质、定编制、定专项”的工作标准.同时提高工作人员队伍的素质,采取请进来与送出去的方式,组织大规模的教育学习活动,实现“强化大局意识、宗旨意识、创新意识和廉政意识”.③还有政府在下拨救助资金时,要配套下拨一定比例的工作经费,便于开展基层工作,从而提高应急反应能力和工作效率.

(二)发挥国家主导作用,实现筹资渠道社会化

有效开展救助工作的物质前提是充足的救助资金.只依靠政府的财政拨款已不能满足农村社会救助的发展需要,必须适时的拓宽筹资渠道.一是发挥政府的主导作用,把社会救助资金纳入政府的财政预算,加大投入力度,基本保证救助工作的顺利开展.二是实现慈善公益活动社会化,挖掘非政府组织的社会救助资源. （三）合理规划救助标准,提高救助水平

在开展调查工作中要科学的测定各项救助项目的标准,适当降低救助门槛,及时的救助更多需要救助的群体.同时进一步提高救助水平,使受助对象得到更多的实惠,改善农村弱势群体的生活状况.

(四)进一步推进社会救助的法制化

只有加快救助立法才能以法律的形式为社会救助保驾护航.从社会救助的实施主体、对象、标准、范围、期限、条件、监督、等总体方面看,缺乏系统的法律规范.须尽快出台《社会救助法》,使工作有法可依、有章可循、健康发展.

(五)科学全面的筛选救助对象

只有准确无误的筛选救助对象,才能把有限的救助资金有效的用到最需要救助的群体身上.首先,借助科学信息技术加强信息的收集.利用救助管理部门和其他政府部门之间的资料共享,来核实救助申请对象的信息,确保获取全面、完整的信息.④其次,制定科学完善、具体可操作的措施,实现动态跟踪监测.

(六)建立统一协调的社会救助管理格局

应对不同的救助对象农村社会救助应采取严格的分类,先根据其基本情况进行初步分类,再深入到基层进行村委会调查、小组评议、乡镇政府审核、县市区民政局审批等,最后确定救助对象的种类,根据不同对象的切实需要给予救助.由于救助对象众多,救助内容各有不同,导致资金监督管理的难度较大.所以,为了保证资金真正落实到每个救助对象手中,要严格按照相关资金管理条例执行,实现救助资金专户管理、专款专用、封闭运行、社会化发放的原则,使有限的救助资金发挥最大的效益.

农民的社会保障问题,关系到中国改革、发展和稳定的大局.建立完善农村社会救助制度,探索新型农村社会救助体系,对于保障农民身心健康、推动农业持续发展、促进农村社会稳定、完善整个社会保障体制,具有十分重要的意义.但由于我国农村人口众多、经济发展起点低、历史欠账太多,全面建立农村社会保障体系还需要很长时间,建立健全新型农村社会救助体系也不可能毕其功于一役.

注 释：

①李珍.社会保障理论［M］.2版.北京：中国劳动社会保障出版社,2001.

②时政新.中国社会救助体系研究［J］.中国社会科学出版社,2002.

③穆怀中.社会保障国际比较［D］.中国劳动社会保障出版社,2002.

④郑功成.社会保障学――理念、制度、实践与思辨.北京：商务印书馆,2000.