转型期的社会管制与自组织治理

摘 要：１９世纪末２０世纪初的进步时代是美国社会的重要转型期.为应对这一时期社会领域出现的失控和无序现象,政府开始加强社会管制,社会自组织治理也开始逐渐兴起,通过多元治理机制的协调互动,最终为国家重构了良好的制度氛围和发展环境.本文认为,发挥社会自组织的治理优势,推进其与治理机制的有效结合,对转型期中国政府的治理改革具有重要的借鉴意义.

关 键 词：社会管制；治理；自组织治理

中图分类号：Ｃ９１６．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０６－００５８－０５

收稿日期：２０１２－０３－１０

作者简介：王涵（１９７９—）,女,江苏徐州人,复旦大学管理学博士,上海政法学院国际事务与公共管理系讲师,研究方向为比较行政学、地方政府治理.

基金项目：本文系上海高校优秀青年教师科研专项基金项目的阶段性成果,项目编号：ｓｚｆ１００１８；上海政法学院城市公共安全与社会稳定科研基地项目的阶段性成果,项目编号：２０１０ＧＳＣ０１１；上海政法学院院级科研课题“美国进步时代的政府治理”的阶段性成果,项目编号：ＺＥ１１０１７.

１９世纪末２０世纪初,美国由农业国家转型为现代工业国家,经济结构的转型创造出了空前巨大的生产力.但经济的繁荣未能带动社会的全面进步,在自由放任主义政策导向下,以公司霸权为代表的新经济势力集团不仅破坏了经济自由,也侵犯了政治自由和公民自由,使社会的贫富差距和道德沦丧达到了历史顶点,公共利益受到严重损害,助长了转型期社会失范现象的加剧.为重塑社会规范,维护经济自由和社会公正,１９世纪末２０世纪初,美国兴起了影响深远的进步主义改革运动,这一时期也被称为进步时代.进步时代政府的社会管制与自组织治理之间的协调互动,成为推动国家治理走向成功的重要基础.

一、转型期面临的治理困境

(一)企业社会责任缺失

经济学家亚当·斯密认为,人们只要专心追逐自己的利益就足够了,市场机制的自发调节将满足每个人的需要,而且“追求自己的利益,往往比真正出于本意的情况下更有效地促进公共利益”.［１］（ｐ２７）正是由于信奉这一观点,企业的自由特性在美国始终受到重视和保护.但１９世纪中后期,在美国国家经济结构转型过程中产生的新经济势力集团,在自由放任政策的庇护下,逐渐发展成为全国性组织,并主宰了国家的经济.新经济势力集团为追逐超额利润置社会责任于不顾,更由于缺乏有效的监管机制,导致一些企业对消费者的坑害已到了令人发指的地步.如在巨额利润的趋使下,食品加工厂生产环境的肮脏不堪,带来了严重的食品安全隐患问题.新经济势力集团干扰了市场机制的正常运行,导致经济领域的失控和无序,但其在破坏社会原有的秩序和规则之时,对社会义务的承担却从未予以考虑.

(二)公民道德责任感滑坡

在新经济势力集团构建的公司资本主义新世界里,社会既有的一致性和平等性逐渐瓦解,大量公民成为公司雇佣的劳动者.１８８８年克利夫兰总统向全国发表讲话时也指出,“当我们来看大资本取得的成就时,就发现有托拉斯、康拜因和垄断的存在.而美国人民对他们的斗争还不够,他们正被垄断的铁蹄践踏至死.本来应该仔细地制定法律限制他们,使之成为为人民怎么写作的大公司,但他们现在却正在变成人民的主人.”［２］（ｐ１９６）人们为了维持生存或分享利益而服从于公司资本主义,自主权的被剥夺,使其被迫接受公司的管控.一些人甚至开始依附特权以求得生存和发展.如在１９世纪末,一些律师成为公司资本主义对抗公民的策略来源,而不再是法律尊严的捍卫者.进步时代的代表人物斯蒂芬斯在其著作《城市的耻辱》的导言中指出,“政治老板是缺乏自由精神而被给予了自由的人民自己的产物,他不仅仅代表着政治,也反映了美国的风气”,“负责任的不应该是我们的领袖,而应该是我们自己,因为我们盲目跟从了他们.枉法的风气就是美国的风气”,“人民不是无罪的,这就是所有新闻文章中唯一的‘新闻’”,并且斯蒂芬斯把他的书献给了“被告——美国所有城市的公民.”［３］（ｐ１７４）斯蒂芬斯认为,美国人民应对道德腐败负起责任.

(三)政府治理能力衰微

在社会转型期,对处在变化社会环境之中的公众而言,最需要的便是政府公正的制度以及规则的协调和庇护,但是,一方面,由于长期以来自由放任主义鼓吹的自由竞争和政府无为而治削弱了政府的责任意识,导致政府只是消极地履行职责,放弃了本应承担的大部分公共责任；另一方面,１９世纪末至２０世纪初,在立法、司法和行政领域政府腐败屡见不鲜,在１９世纪下半叶,腐败甚至涉及到联邦政府层面.大企业不仅实现了对大量经济资源的控制,还写通政府官员获得政治支持.据统计,至１８９０年,政治机器已控制了美国２０个大城市中的一半以上,并支配着当时绝大多数的美国城市政府.［４］政治腐败与经济腐败相挂钩,既损害了人民的利益,也危及了国家的政治统治.国家政治被大企业和利益集团操纵运转,以政府为代表的国家核心权力体系的治理能力逐渐衰微.

二、社会管制的强化：基于公众利益的“元治理”

在进步时代,政府直接运用强制性权力对生产安全、消费安全、环境污染等问题进行社会管制,将新经济势力集团置于有效的公共控制之下,使社会在新的制度和规则力量的调节下从无序转入有序.社会管制是进步时代政府治理的重要工具之一,在维护社会公平、保护公众利益方面发挥了重要作用.

(一)社会管制的意识形态基础演变

美国自建国以来便有着悠久的政府“治权有限”的政治传统.不信任政府、限制政府权力是传统政治文化的重要内容之一,也是政治的重要原则之一.建国后国家“守夜人”、“”角色的定位,目的均在于防止政府权力膨胀和侵犯公民权利,而维护自由竞争、反对国家干预的自由放任主义政策,则是这一原则在经济和政治领域的应用和延伸.

但在进步时代社会转型过程中,自由放任的经济发展不仅造成了对经济权利的损害,也造成了对权利的威胁,自由放任的神话因而走向了破灭.人们开始认识到市场不是万能的,放纵的竞争环境不仅会造成垄断、经济危机等经济问题,危及自由竞争本身,还会威胁社会公正,损害弱势群体的社会权利.在市场机制不能有效发挥作用的情形下,只有通过政府管制这只“有形之手”才能克服市场失灵和社会失范问题.