G20与市民社会

摘 要 ：本文主要探讨G20与市民社会的互动及其作用.首先将区分市民社会和非市民社会两个核心概念,然后探讨市民社会与G20互动的种类与方式.在此基础上,本文将分析市民社会对G20的影响,并概括市民社会与G20互动的类型、目标和参与方式.本文认为,市民社会通过对话、监督与评估、政策文件、替代峰会、等方式对G20的进程、问责制、议程设置产生了积极影响,但这种影响目前还未能充分发挥.

关 键 词 ：G20　市民社会　问责制　议程设置　替代峰会

中图分类号：D813　文献标识码：A　文章编号：1005－4812(2011)02－0016－22

一、导论

市民社会是指公民为了参与某项公共议题领域的集体行动而组成的非营利团体.界定市民社会的另一种方法是“公民团体从政党外部寻求政治空间,塑造社会规则”,通过集体行动“对某一公共问题表示关注并动员起来”.这既包括具有正式结构的非政府组织,也包括公民团体就某些特定议题而开展的社会运动、活动及联盟.不同类型的市民社会在规模、地理范围、思想、战略和战术等方面各不相同.

“非市民社会”是一个更加难以界定的概念.显然,基地组织或三K党等恐怖主义或集团,以及有组织的跨国犯罪、贩毒集团、洗钱、网络恋童癖组织和贩卖人口组织都属于“非市民社会”的范畴.其中某些也属于无政府主义者,特别是暴力的无政府主义者.有趣的是,联合国前秘书长科菲安南在讨论全球化的负面影响时,尤其是在谈及非法贩运毒品和跨国有组织犯罪时,使用了“非市民社会”这一概念.全球化研究网络在2008年就这一问题举行过相关会议.

G20机制始于1999年的财长央行行长会议,是为应对1997年亚洲金融危机而举行的部长级会议.当时的情况表明,没有具有系统重要性的新兴经济体的充分参与,G7无法单独解决世界经济和金融问题.加拿大财长保罗马丁早在2005年就提出建议,呼吁建立G20领导人峰会机制,但并未得到各国领导人的充分支持.2008年全球金融危机的爆发促使了领导人峰会的召开.为了应对危机,美国总统乔治布什于2008年11月15日在华盛顿发起并召开了第一次G20领导人峰会.2009年4月1日第二次G20领导人峰会会议在伦敦举行,第三次峰会于2009年9月24～25日在匹兹堡举行.在匹兹堡,领导人宣布G20将作为国际经济合作的主要平台,从而取代了G7.2010年6月26日召开了G20多伦多峰会.2010年11月11日首尔峰会是G20领导人的第五次会议,标志着这一峰会机制的进一步制度化.值得注意的是,这是峰会第一次在非G8成员国举行.此外,首尔峰会将发展、金融安全网等议题尝试性地纳入峰会,标志着峰会议程的重要拓展.会上对于G8和G20之间的关系也产生了很多争论,但两者将暂时继续共存.

G20各国政府与市民社会最初对这一发展并没有做好准备,然而,市民社会组织已经注意到了G20会议,并参与了G20峰会的相关行动.更充分、更复杂、更多样化的市民社会活动随后迅速发展.事实上,对G20和市民社会双方来说,这一习得过程比原先市民社会与G7的互动发展得更快.

2010年市民社会面临着特殊的挑战,G8穆斯科卡峰会与G20多伦多峰会和首尔峰会相继召开,市民社会需要做出类似但有区别的反应.市民社会组织面临着可用资源、专长、G8／G20将分别处理哪些议题的不确定性以及其他的挑战.应重点关注G8还是G20,还是两者兼顾除此之外,市民社会组织通过那些方式来影响G207这些成本和努力是否值得对G20的影响究竟如何

二、与G20互动的市民社会组织：种类与目标

与G20互动的市民社会组织范围广泛,其关注点各不相同：扶贫、和平与裁军、消费者事务、发展、环境与气候变化、人权、性别问题、健康、教育、金融监管及其他议题.宗教团体、工会和研究机构也包括在内.

可以预计G20作为侧重于金融和经济的论坛,有相关专业知识的非政府组织将发挥重要作用,如重建布雷顿森林体系项目、全球金融新规则联盟(以IMF改革为重点)、经济政策研究中心和彼得森国际经济研究所等.随着G20议程的拓展,贸易、气候和发展问题等也被囊括进来,因此与G20互动的市民社会组织范围也在不断扩大,包括反贫困团体和运动(如千禧年运动、“让贫困成为历史”和“全球呼吁消除贫困运动”)；工会组织(如国际工会联合会)；以气候和环境为中心的民间组织(如气候变化行动网络、世界自然基金会和绿色和平组织)；人权非政府组织；发展领域的非政府组织(如乐施会)以及关注G20的学术机构和智库(如加拿大国际治理创新中心、美国布鲁金斯学会、英国皇家国际事务研究所、多伦多大学G20研究中心、上海国际问题研究院G20研究小组)等.上述某些市民社会组织目前仍然侧重于G8,但由于G8和G20的区别较为模糊以及随着G20议程的扩大,侧重点正在发生变化.

青年团体也在G20的发展进程中发挥了重要作用.“我的峰会2010：G20国际青年峰会”(Junior 20)由加拿大政府和非政府组织“全球展望”共同主办.它与G20多伦多峰会同时举行.G20的19个成员国分别派7名大学生参加,由本国选定(欧盟未派代表).在为期两天的活动中,J20每个代表团的一名学生均有机会与G20领导人会面.

2010年6月26日G20工商领导人峰会(Business 20)举行,G20每个成员国派两位高级企业领导人参加会议,从全球商业一线获取对重要经济议题坦诚而有益的建议是G20的中心议程.它为G20政策目标获得商界支持提供了机会,为应对全球性挑战、寻求切实可行的解决方案发挥了积极作用.B20讨论了当前的世界经济形势、各国经济刺激计划的退出策略、金融监管、贸易和投资自由化等议题.

市民社会组织多种多样,目标也各不相同.简单地说,他们希望促进社会和经济公正,包括扶贫、重视南方国家的发展,他们希望缩小南北差距,主张减轻气候变化带来的不利影响,呼吁领导人应积极应对传染性疾病、儿童和孕产妇健康和死亡率带来的挑战,呼吁加强教育、公正地解决贸易问题、维护妇女权利、更好的实现人权.市民社会组织也认识到国际机制问的相互联系,其活动不仅限于G8和G20峰会,也在联合国、世贸组织等其他机构的重大国际谈判中表达同样的关切和要求.

三、市民社会组织与G20互动的方式

G20机制存在合法性问题,保持与市民社会的互动有助于提高其合法性.但是,正如早先G7对市民社会采取不予理睬的态度一样,G20对市民社会的态度也经历了一个转变的过程,但最终市民社会还是获得了G20的高度重视.市民社会获得G20正式承认的一项有力证据是G20文件中逐步提到了市民社会或非政府组织.

华盛顿峰会的最后文件《领导人金融市场和世界经济峰会宣言》并没有提及市民社会.第二次伦敦G20峰会仍然忽视了市民社会的作用,峰会公报《复苏和改革的全球计 划》及两份附件《通过国际金融机构提供资源宣言》和《加强金融体系宣言》均未提到市民社会.匹兹堡峰会是G20领导人对市民社会承认的开始.《领导人声明》提出要实现粮食安全,支持最脆弱人群,并提及非政府组织(在多方利益相关者的背景下).在论及就业对经济复苏的作用时,领导人呼吁“国际劳工组织负责立法、非政府组织负责制定培训战略”.多伦多峰会G20《领导人宣言》在“其他利益相关者”中提到了市民社会：“创建清晰的问责制和政府内部协调的制度环境；鼓励政府、商业及其他利益相关者加强伙伴关系和直接协商”.

首尔峰会《领导人宣言》承诺“以更系统的方式开展协商,与国际组织,特别是联合国、区域组织、市民社会、工会和学术界建立建设性的伙伴关系”.文件的附件一《共享增长的首尔发展共识》呼吁“与私营部门和市民社会互动”,努力促进增长、减少贫困、改善人权、创造体面的就业机会.在附件三《G20败行动计划》中,领导人承诺“与工商界和市民社会合作,找出商业交易中的漏洞,打击腐败”.

从市民社会的角度来看,市民社会影响G20的方式有哪些市民社会是如何改变G20对自身态度的具体来看,主要有以下5种方式：

1.对话

有些市民社会组织在华盛顿峰会时就认识到G20的重要意义.在华盛顿峰会召开前,来自20个国家的峰会领导人便开始与一些G20领导人及政府官员、国际货币基金组织和世界银行的负责人会面,这些领导人包括当时的巴西总统卢拉、日本首相麻生太郎以及澳大利亚总理陆克文等.他们讨论了国际工会运动的“华盛顿宣言”,并呼吁协调经济复苏计划、重新规范国际金融市场、建立新的国际经济治理体系等.

在第二次G20峰会召开之前,各国非政府组织代表于2月23～25日在伦敦召开了主题为“从危机到公正、可持续的世界经济”会议.虽然这并不是一次协商会,但东道国政府在峰会的网站上注意到这一事件,并表现出愿意与非政府组织进行互动的态度.随后,英国首相布朗在圣保罗大教堂会见宗教领袖和非政府组织代表时强调了以共同价值观为基础的全球经济规则的重要性,以及G20领导人为了共同利益对全球经济做出集体决策的必要性.3月14日英国驻伊斯坦布尔领事馆举行了市民社会圆桌论坛,讨论了G20伦敦峰会.这次活动由“全球及政治趋势中心”(Global and Political Trends Centre)主办,得到了《土耳其参考报》和《自由报每日新闻》的支持.与会者包括商界人士、学者、媒体和各市民社会组织.他们讨论了如何应对全球经济危机,并就国际金融体系改革、危机的经济和社会影响、国际金融架构以及G20自身的协调等方面提出了建议.

G20匹兹堡峰会召开时,市民社会与G20的互动进一步发展.美国市民社会团体InterAction举行了与G20官员的对话.

一系列市民社会团体G20多伦多峰会举办之前与之展开了对话.蒙特利尔的民间社会智库――化全球治理论坛(FIM),开创了在多伦多G20峰会之前与G20主席国协调人进行协商的先河.来自世界各地的20名市民社会领导人参加了会议.会议焦点在于“G20对世界公民的责任”.除了2009年的伊斯坦布尔圆桌讨论外,这是第一次在G20框架下的对话.它使来自北方和南方的市民社会代表有机会表达自己的观点,呼吁G20“深化全球治理机构、过程和决策的化”.协商还涉及诸如金融机构救助等宏观经济政策问题.协商的参与者要求G20采取刺激措施,“将国民经济和全球经济转向消除贫困的绿色经济”.非政府组织代表呼吁支持粮食安全、就业以及“透明的全球金融监管”.他们要求G20领导人完成对国际金融治理机构的改革,包括“对金融机构负责人实施公开、透明、全球性、专业化和竞争性的招聘程序.”这些观点在G20官员间产生了一定的共鸣.

有关G20的问责制,市民社会代表也表达了他们的关切,“G20不应排斥或削弱联合国系统在内的其他多边机构”,其要求G20领导人“支持并激励多边机构和联合国系统,贯彻和履行非洲发展新伙伴计划和千年发展目标的承诺.”主席国协调人承诺,将在G20框架内使协商经常化.

首尔峰会召开前,第一次“民间G20”会议于2010年10月15日在韩国仁川举行.由韩国G20筹备委员会与全球消除贫困联盟(GCAP)合作组织.来自40个国家的34个非政府组织的100多名代表(来自南方国家的代表得到韩国政府的财政支持)参加了会议.会议讨论了贸易、金融监管、金融机构改革、发展和G20治理等议题.“民间G20”将建议传达给G20峰会协调人,并将其融入G20峰会的议程.《G20首尔峰会宣言》中一项重要承诺是“以更系统化的方式与市民社会开展对话,与国际组织特别是联合国、区域组织、民间社会、工会和学术界建立建设性伙伴关系”,这个进步至少可以部分归功于民间社会的影响.

2.监督与评估

评估G20的表现是全球治理机构问责制的重要组成部分.市民社会组织在G20开始相互评估之前就开始监督和评价G20的表现.例如,2010年10月28日,加拿大多伦多大学G20研究中心发表了G20成员国对多伦多峰会承诺的遵守状况的研究报告.这份报告确认并分析了成员国在有关宏观经济政策、国际金融机构改革、发展、金融、粮食和农业、贸易、腐败和能源八项领域的承诺及其履行状况.另一个市民社会组织对G20评估的例子是：2010年1月全球金融新规则联盟对G20的金融议题发布了一份评估报告,包括G20对国际货币基金组织改革的承诺等,它还追溯了G20稳定和重建国际金融体系所取得的进步.

G20实现更高水平问责的途径之一是在IMF的支持下,成员国间开展相互评估,并发布相互评估报告.首尔峰会在这方面进展明显,《首尔峰会领导人宣言》提出：“我们将继续以透明和客观的态度监督和评估过去和现在承诺的履行情况.我们努力增强问责制,以确保履行承诺.”.在更为详细和具体的G20峰会文件《G20败行动计划》中强调了这一承诺：对于败,G20成员国将对自己的承诺负责.除了参与现存的相互评估机制,达到国际败标准,我们授权败工作组在败行动计划实施期间,每年向峰会提交承诺履行情况的年度报告.

3.政策文件

针对紧迫的全球性问题,市民社会组织还通过发布自己政策文件的方式来影响G20.案例之一是2009年12月德国艾伯特基金会发表文件指出,G20对全球金融系统进行了快速救援,但他们没有对改革全球金融治理付出同样积极的努力.作者呼吁全球经济体系中建立充分的透明度和问责制；强调对国内和国际金融机构进行彻底改革；呼吁实现全球经济体系治理的化.

在G20多伦多峰会的筹备阶段,美国重要的市民社会团体InterAction就经济危机、气候变化、教育、卫生、粮食、水和问责制发表了自己的政策文件(PolicyBrief).这些文件论证有力、考虑周到、重点明确,是市民社会影响G20的极好例证(虽然InterAction主要 针对美国政府官员).

2010年1月另一篇题为“在应对全球金融危机中G20缺失了什么”的政策文件,以G20匹兹堡峰会为基础,由哈利法克斯倡议、南北研究所、渥太华大学及国际发展和全球研究学院共同发布.该政策文件就改革国际金融体系这一议题向G20多伦多峰会提出了建议.

菲律宾的一个非政府组织――IBON国际,发表了一篇题为《G20议程缺失什么》的政策文件,详述了全球经济的不平衡：“资本所有者和工薪阶层间的不平等、金融和实体经济间的不平等、发达国家和发展中国家之间的不平等,以及全球经济治理机构的赤字”是G20缺失的议程,并认为这些失衡是“新自由主义发展模式的系统性失败.”文件认为,G20的应对不够充分,并提出了替代G20议程的政策方案.

2010年10月InterAction发表了题为《G20与发展：一个新的时代》的政策文件,涉及问责制、教育、金融包容性、粮食安全、全球经济危机、治理和透明度以及贸易等问题.例如其对问责制的建议是：建立一个永久性的G20问责制框架；要求所有G20工作组定期征询国际组织、各国政府和市民社会的观点,并进行持续的协商；评估应以连续、具体的指标和时间表为基础.

乐施会发表了一份名为《首尔发展共识：G20发展议程》的政策简报.它提倡减少增长的不平衡、G20应采取更加积极的行动应对气候危机以及获得食物的权力.该文件还对实现发展共识的方式提出了建议.有趣的是,首尔峰会的主要文件之一就是《首尔发展共识》.目前尚不清楚是否是乐施会的影响使G20关注并选择“首尔发展共识”为标题,还是乐施会知道这可能成为G20的成果.

4.替代峰会

举办“替代峰会”(Akemative Summit)是市民社会与G20互动的另一种方式.2009年9月“人民峰会”(People's Summit)在匹兹堡的三个地点举行,参加人数超过700人.此活动由教育工作者和关注和平与社会正义的倡议团体发起,讨论了世界经济和政治问题.替代峰会发表了一份愿景声明“另一个世界是可能的”,呼吁消除饥饿和贫困、结束、维护劳工的权利和尊严、赋予妇女权利、使人人均可以享受教育、医疗、安全和包容性社区、结束战争、保护难民、移民、残疾人和其他弱势群体、保护地球生态系统等.

2010年6月18－20日,G20多伦多峰会召开前,在多伦多举行了“人民峰会：建立公正世界的运动”.它汇集了各种市民社会组织、运动和联盟.它的筹备始于2009年4月下旬,准备得非常充分,所有参与团体都发挥了作用,由工会、非政府组织、市民社会联盟和运动的代表组成的指导委员会负责协调.人民峰会的目标是：“教育、赋予权力、为实现系统性变革团结起来”.人民峰会的主题如下：全球正义(组织者将其定义为“反对企业和国家帝国主义的全球扩张,在平等、尊重和尊严的基础上建设一个更美好的世界”)；环境和气候变化(土地、水、气候变化、资源利用、污染及食品安全问题)；人权和公民自由(为尊严和正义团结工作,反对一切战争、占领、和父权制、镇压和极权主义国家)；经济正义(替代新自由主义：“社区掌控资源、反对自由贸易、反贫穷组织、对富人征税支持穷人”)；“变革的技能”和“加拿大国内外政策及实践的责任”.形式包括电影放映、小组讨论、演讲及研讨会.

G20首尔峰会前,韩国主要市民社会组织在2010年11月6－12日“联合行动周”期间举行了人民峰会系列活动.议程涉及金融监管、金融交易税；体面的工作和劳工基本权利；环境与气候变化；与新自由主义政策不同的贸易协定；食品安全和农业；与人权；贫穷与发展；被迫迁移；和平与安全；性别平等；文化多样性与知识产权等.

5.

是市民社会影响G20的一种较为激烈的方式.G20华盛顿峰会时几乎没有市,只有几百人的街头和平.G20伦敦峰会召开前,35000人在伦敦市中心的海德公园举行了主题为“以人为本”的游行.他们要求更多、更好的就业岗位、气候正义和行动.在峰会召开期间,“让20国集团垮台”和其他组织共同举行了,强调对伊拉克战争、全球化、人权和气候变化的关注.这些活动基本上是以和平方式进行的,但由于警方反应过度,导致一名在场的无辜者伊恩汤姆森受重伤,随后死亡.

G20匹兹堡峰会时市民社会非常活跃.街头的组织者中有“救援人动”、气候正义运动、“抵制匹兹堡G20”等.这些活动在峰会会场周边地区总体上以和平的方式进行,但在其他区域有一些冲突和路障.

G20多伦多峰会时街头场面混乱,举行了若干次活动,大部分以和平方式进行.草根集团、激进的社区动员网络也组织了一系列活动：6月21－24日“抵抗主题日”以移民正义、收入平等、社会掌控资源、性别平等、残疾人权利、环境和气候正义、原住民正义为主题.这些事件进而发展为反对G20的“行动日”；6月25日女权主义野餐会、“收复街道”游行及论坛、“人民第一：我们应该得到更好的”游行、“别再犹豫”等.这些行动有的是预先准备的,有的是峰会期间自发的.动员网络的目标是“挑战、破坏和废除G20”,除了拒绝与G20对话,他们还采取了更加激进的方式.激进策略不可避免地导致了其与和其他门的对抗.虽然没有造成死亡但有人受伤,约1100人被逮捕或拘留(大多数人很快便被释放).

G20首尔峰会之前,韩国颁布了一项特别法律,11月8－12日期间禁止在峰会会场周围2公里半径的范围内,这一区域已由2米高的围墙包围起来.但在首尔的其他地区有集会,11月7日韩国激进分子在市政府外高呼口号及歌曲,数千名防暴围在旁边.这次集会除了有些防暴对者使用胡椒喷雾而引发了一些小骚乱以外,主要以和平方式进行.11月11日峰会第一天,韩国劳工和市民团体与国际积极分子游行穿过首尔市中心,20国集团.这次名为“以人为本：韩国人民回应G20行动”的游行由83个市民社会组织参加.

四、结论

总体来看,G20与市民社会建立并保持互动关系能够提高其合法性.互动最重要的机制是对话,对话在各种层次上展开：有时是市民社会组织代表和G20协调人或其他官员,偶尔是与G8／G20领导人.这种对话可以使G20了解市民社会关切的重点,利用非政府组织的专门知识来增加知识储备.市民社会对G20成员国履行承诺的状况进行系统的、透明的监督和评估是实现G20问责制的重要组成部分.市民社会向更广泛的国际社会特别是G20官员表达他们关切和优先事项,政策文件在这一过程中发挥了重要作用.在市民社会与G20的互动过程中,举办替代峰会对增强问责制大有裨益.

不过,目前要充分发挥市民社会对G20和全球议程设置的潜在影响,市民社会和G20都还有许多工作要做.理想的情况是,市民社会和G20双方都有意愿与对方进行认真的、实质性的互动,而不仅仅是仪式性的或举行一次性会议,双方都需要对这种互动给予持续的关注.

(徐婷　译)