我国社会权保障的回顾与展望

摘 要 较之于2009年颁布的《国家人权行动计划》,2012年颁布的《国家人权行动计划》强化了国家对社会权保障的立法义务,推动人权保障的法治化；强调了国家对社会权的平等保护义务,促进核心社会权的实质平等；纳入了一些新的社会权保障要求,推动社会权向高层次发展.然而仍然存在对社会权救济的制度供给不足,对发展社会力量保障社会权的重视程度不够,自由权对社会权的支持力度有待加强等不足.亟需通过加强社会权保障立法,加强《国家人权行动计划（2012―2015）》的制度性落实,促进社会权保障的社会力量的成长等手段完善社会权的保障.

关 键 词 社会权 国家人权行动计划 保障制度

基金项目：本文为广东省哲学社会科学“十二五”规划2014年度学科共建项目“中国特色地方治理结构研究――以广东省为研究视角”（项目编号：GD14XFX13）、2014年广州大学引进人才科研启动项目“21世纪中国人权理论发展与法制建设研究”、2013 年广州市哲学社会科学发展“十二五”规划课题《国家中心城市建设中的法治化问题研究：以广州为例》,课题编号：2013JY04的阶段性成果.

作者简介：王遥广州大学公法研究中心、广州大学人权研究院助理研究员,研究方向：宪法基本权利、人权理论与历史；张扩振,江西师范大学讲师,从事宪法学、行政法学研究.

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）02-191-02

一、引言

社会权又称社会基本权,是我国宪法和国际人权公约重点加以保障,并课以国家繁重义务来尊重、保护、满足、促进的公民基本权利.社会权涵盖了经济、社会和文化三个领域,它以生存权为核心,以发展权为主导,主要包括了工作权、基本生活水准权、社会保障权、健康权、受教育权、文化权、环境权等权利.为了贯彻宪法精神,落实“国家尊重和保障人权”的庄严承诺,我国分别于2009年4月和2012年6月先后制定了两个《国家人权行动计划》.其中,加强对社会权的保障是两个人权行动计划的主要内容之一.特别是2012年的《国家人权行动计划》,其进一步强调了对社会权的全面保障,将国家对社会权保障的重视程度进一步提高到了一个新的水平.今年是第二个《国家人权行动计划》的收官之年,及时总结我国在履行社会权保障义务方面所取得的成就和不足,对推进第二个《国家人权行动计划》的落实,对开展下一个《国家人权行动计划》的规划,以及对中国社会权保障机制的完善有重要意义.

二、我国在社会权保障方面所取得的成就

第一,强化了国家对社会权保障的立法义务,推动人权保障的法治化.国家对人权的保障有尊重、保护、满足和促进四个方面的义务.人权的两个主要组成部分自由权和社会权对国家履行相关义务的要求有所不同,自由权要求国家少干涉、少作为,即要求国家更多履行尊重和保护的义务；社会权需要国家更加积极的作为,即要求国家更多履行满足和促进的义务.国家对社会权的满足义务是指国家满足个人通过自身努力无法获得的基本物质需求而应承担的义务；促进义务是指国家为了促进社会权的实现而采取综合有效措施的义务.对于法治国家而言,这两个方面义务的落实特别要求国家提供充足的法律制度供给,形成国家对社会权的制度性保障.同2009年相比,2012年的人权行动计划提出了更多的相关立法计划,强化了法律制度的供给.例如人权行动计划提出要制定《公共图书馆法》、《精神卫生法》、《农村集体土地征收补偿条例》、《基本医疗保险条例》、《基本住房保障条例》,修改《劳动合同法》、《著作权法》、《环境保护法》、《博物馆条例》等多部法律和规章.这不仅体现了国家推进社会权制度性保障体系形成的努力,也顺应了社会权保障的法治化要求.

第二,强调了国家对社会权的平等保护义务,促进核心社会权的实质平等.我国宪法把平等权放在公民基本权利的首位,平等亦是我国宪法一项重要原则.国家对人权的平等保护是使每个社会成员生活的更有尊严、更加幸福的前提.自由权的性质决定了国家对其的平等保护更多表现为形式上的平等,也比较容易实现.社会权则不同,它一方面要求国家形式上的平等保护,另一方面更要求国家实质上的平等保护.社会权的这一性质要求国家履行更高层次的义务,需要国家倾注更多的力量.对社会权实质平等保护的要求源于社会权的社会互助性质,也同我国的社会主义的性质相一致.更为重要的是,社会权中的某些核心权利是维持公民基本生活所需要、获得基本的有尊严生存所必须的.国家对这些权利的保障如果仅仅停留在提供形式上的平等机会,则可能使某些公民处于相当的不利地位.因此,对于社会权的核心部分国家必须予以实质性的平等保护.同前一个人权行动计划相比,2012年的人权行动计划更加强调平等保护,以促进核心社会权的实质平等.例如2012年的人权行动计划对城乡劳动者就业平等、农民工与城镇职工同工同酬、实施中西部高校振兴计划,促进教育公平等诸多给予了更多的关注.

第三,纳入了一些新的社会权保障要求,推动社会权向高层次发展.与传统的自由权相比,社会权更具有动态性,是一个逐步发展的权利体系.从生存权到发展权,从个体性权利到集体性权利,从基本生活水准权到环境权,社会权的发展满足了人民不断增长的权利要求和利益需要.随着我国经济社会的发展和人民人权意识的提高,国家对社会权保障的范围也必将逐步扩大.对比两个人权行动计划,2012年的人权行动计划在社会权保障方面有如下新进展：在工作权方面,逐步提高最低工资标准,加强职业病防治；在基本生活水准权方面,保持城乡居民收入实际增长和经济增长同步,以立法保障基本住房权；在社会保障权方面,将农民工纳入城镇职工养老和医疗保险范围；在健康权方面,重视公民的精神与心理的健康；在受教育权方面,以公立学校保障农民工子女的受教育权,逐步实行免费职业教育；在环境权方面,提出到2015年将细颗粒物（PM2.5）项目监测覆盖地级以上城市.社会权保障的这些新进展正是国家回应公民对社会权的高层次要求的体现. 三、我国在社会权保障方面的缺失

第一,对社会权救济的制度供给不足.无救济即无权利这句话表明,在国家保障社会权的议题中社会权救济应为不可或缺的一部分,然此方面两个人权行动计划均很少涉及.社会权的司法救济在理论界虽依然存在不少争议,但我国、其他国家和国际人权机构的实践表明,对社会权提供司法救济已经成为一种趋势.除了司法救济之外,行政救济如行政复议、行政调解与仲裁也是社会权救济的重要方式.这些救济方式在我国实践中均存在着不少的问题,需要国家人权行动计划予以关注.我国有关工作权、社会保障权、受教育权等方面的公法救济机制虽然已经存在,仍需要在今后的人权行动计划中加以完善；有关基本生活水准权、健康权、文化权、环境权的公法救济机制还比较欠缺,亟待在今后的人权行动计划中强化国家制度供给的义务.

第二,对发展社会力量保障社会权的重视程度不够.社会权体现的是社会的互助,人与人之间的相互关爱,因此社会权的保障需要全社会的支持,特别是社会力量的支持.在国家社会化、社会国家化、公私法相互融合的今天,仅仅强调国家保障远远不能达至社会权的全面保障.在社会权国家保障的现实中,既存在国家行动效率低下的问题,还存在官本位下公务员对受保障公民的不够尊重的问题,亦存在某些应受保障的人群不为法律制度所覆盖的漏洞.这些问题的存在说明社会权的保障需要社会力量的参与.国家支持社会力量保障社会权的方式,主要是完善相关法律为社会力量提供良好的平台与通道.2012年的人权行动计划特别提到了鼓励宗教界开展慈善活动,这无疑是动员社会力量保障社会权的良好开端.动员社会力量进行慈善活动、强化义工在社会保障中的作用等的推进,需要今后的人权行动计划把诸如《慈善法》、《义工法》等法律法规的制定和完善纳入其中.

第三,自由权对社会权的支持力度有待加强.两个人权行动计划均强调各类人权相互依赖与不可分割,应当推进社会权与自由权的协调发展,以全面推进为原则.然而,2012年的人权行动计划中却对社会权和自由权区别对待,对社会权提出了“全面保障”的要求,对自由权则用了“依法有效保障”的语句.虽然这种提法符合我国的实际情况,是人权保障务实推进原则的体现,但还是有违背平衡、协调、全面推进原则的嫌疑.一方面,多数社会权除了有社会权的属性外亦还有自由权的侧面,国家应当同时保障自由权和社会权两个侧面的社会权.以受教育权为例,国家通过完善法律、强化措施、设定指标等方式固然可以履行保障受教育权的社会权属性的义务,国家如果以保障一定程度的教育自由、教育多元、教育创新等方式来保障受教育权的自由权属性,则能使公民获得更高层次的受教育权.另一方面,社会权的实现需要自由权的支撑.例如,保障公民的基本生活水准权是保障公民生存权的基本方面,国家亦设立了各种制度措施予以积极保障.但是,如果公民没有能够便捷获取信息的自由,便不能得知有关基本生活水准权保障的法律文件,某些政府工作人员就有可能故意遗漏一些应该得到保障的人员,从中谋取私利,使得某些公民的基本生活水准权受到威胁.因此,人权行动计划应当对自由权与社会权同等对待,强化自由权对社会权的支持,以利于全面保障社会权.

四、我国社会权保障之展望

第一,加强社会权保障立法.尽管《国家人权行动计划（2012―2015）》已明确了我国社会权保障方面的任务与目标.但是,它所绘制的只是一副人权保障之蓝图,所提供的只是一种方向性的指引.为了将这种蓝图指引,切实转化为强化我国社会权保障的强大支撑,毋宁需要加强社会权保障立法.一方面,加强社会权保障立法能够通过法律规范的调整和保障,增强我国社会权保障的效力.另一方面,加强社会权保障立法能够具体落实人权行动计划,通过法规范的形式明确国家在社会权保障方面的义务,增强我国社会权保障的效果.

第二,加强《国家人权行动计划（2012―2015）》的制度性落实.《国家人权行动计划（2012―2015）》明确指出,要“完善和落实基本养老和基本医疗、失业、工伤、生育保险制度和社会救助制度,提高社会保障水平”.可以说,建立健全各级各类社会保障制度乃强化我国社会权保障的关键之所在.一方面,应当大力推进基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险、社会救助等基本社会保障制度的发展完善.另一方面,应当加强社会权之司法救济制度的完善,通过健全的司法救济渠道和救济机制为社会权保障提供法治依托.

第三,推进社会权保障的社会力量的成长.社会权保障的强化落实,不仅有赖于国家正式制度的支撑,国家义务的履行；同时还需要社会力量的合作与促进.因此,培育相应的社会力量,并引导其成长、壮大乃是强化我国社会权保障的重要方面.一方面,成熟的社会力量能够对我国社会权保障义务的履行起到监督作用.另一方面,成熟的社会力量本事是实现社会权自我保障的的重要因素.