我国生态税收问题探析

【摘 要 】 利用经济杠杆调节,即用税收来解决和缓解生态问题,是最有效的手段.借鉴国际经验建设生态税收体系在当前的市场经济实践中已显得尤为重要.

【关 键 词 】 环境保护,生态税收

一、生态税收的理论基础

税收是国家为了满足社会公共需要凭借政治权力按法定标准所进行的分配.其主要目的:一是为了取得财政收入,二是用于政府特定的调节目的.生态税收就是指政府为实现特定的环境政策目标,筹集环境保护资金、调节纳税人环境保护行为而征收的一系列税收.生态税收具有以下一个或几个特征:

(1)为了将外部环境影响纳入到外部性产生者的决策过程中,税收的目的实现被征税者的行为因征税而发生变化.

(2)为实现特定的环境目标,税收用于筹集收入为一定的环境政策目标提供资金.

(3)从环境角度出发,某种税收与经济活动的性质活动的性质和规模之间产生一定的关系,这些经常性活动是与环境密切相关.

从上述概念也可以认为生态税收是税收的一个大类(或称税系),是由各种具有一定特征(如上所列举的几项)的各种征收的总称.可以和流转税、所得税等并列.这个要领相当广泛,在西方它甚至包括各种法定征收的费用,典型的生态税收如二氧化碳税、汽油税、垃圾税、资源税等.它与其它税系的最显著区别是以环境保护为目的的.

为解决经济发展中的外部性问题,早在1920年,英国经济学家庇古提出了政府可将税收用于调节污染行为的思想.在其著名的《福利经济学》(Economicsof weifare)(1920 Pigou)一书中,提出政府应根据污染所造成的社会危害对排污者征税,以税收来弥补因污染造成的资源损失和治理污染的费用,为生态税收奠定了理论基础.

在外部性存在的条件下,就出现了如何使社会资源配置最优的问题,即研究如何才能使外部成本内在化.从理论上讲,造成外部不经济的最终原因是缺乏明确的产权界定.如空气,是具有非排他性的无法确定产权.政府就可以介入市场机制,使损害者将其活动的社会成本考虑进来,纳入到其私人成本中去,即内部化,政府可以采取的措施就是征税,使损害者自行负担损害成本,使外部成本内在化(如图所示):

在征税前厂商的供给曲线为S,征税后由于成本上升供给曲线向左上方移动,到达S0,需求曲线为D,征税前的均衡点为E,由此确定的为P0,产量为Q0.征税后均衡点移至A,上升为P1,产量下降为Q1.T等于P1-P2是由生产者和消费者共同分担的.政府征收的税收为矩形P1P2CA,其中矩形P1P0BA是消费者承担的,矩形P0P2CB是由生产者承担.生产者和消费者之间纳税的结果,使有污染的产出由Q0减少到Q1.

1.征税对生产者的影响.征税导致生产者剩余的减少,减少的数量为梯形P0P2CE的面积.这块梯形又可以分成两部分:一是长方形P0P2CB的面积,这是生产者对政府的贡献,二是三角形BCE的面积,这是生产者为减少有污染的产出的损失.

2.征税对消费者的影响.征税导致消费者剩余的减少.减少的数量为梯形P1P0EA的面积.这块梯形又可分为两部分:一是长方形P1P0BA的面积,这是消费者对政府税收的贡献,二是三角形ABE的面积,这是消费者为减少有污染产出的代价.

3.征税对政府的影响.通过征税,政府获得了税收,即长方形P1P2CA的面积.

4.征税对环境的影响.通过征税,有污染的产出减少,污染造成的损失也随之减少,这种损失的减少是一种环境收益,其数量为菱形ACEF的面积.这是因为,每减少一个单位的污染产出可以减少MDC(等于t)的损失,减少(Q0-Q1)的污染产出就相当于获得t(Q0-Q1)环境收益,其数值也正好是菱形ACEF的面积.征税后的社会净收益(NR)是:政府税收加上环境收益,减去生产者剩余的减少量,再减去消费者剩余的减少量,即NR等于P1P2CA+ACEF-P0P2CE-P0P1AE等于AEF.

征收生态税:一方面迫使给他人带来危害的污染者也要付出一定的代价,另一方面利用由此而产生的强大的市场竞争力量来推动企业选择适当的污染控制技术和研究开发新的更有效的减少污染的工艺过程,实现既降低成本又减少污染量,又提高社会福利的目的,这些表现出污染税符合公平原则.征收生态税,不仅可以得到效率上的提高,且可以促进社会公平,不仅有得于污染的减少,还提高了整个社会的总收益.这一兼顾效率与公平的措施在理论上倍受各国推崇.

二、国际生态税收的比较和借鉴

1.与环境相关的产品税

这里的“产品”主要指那些在生产过程、消费过程或者处理过程中产生污染的产品.主要的税种有:塑料包装袋税.意大利对生物不可降解的塑料包装袋征收100里拉环境税,饮料容器税.为了鼓励生产轻型容器,促进容器的重复使用,早在1974年挪威就开始对饮料容器征税,所有不能回收的饮料容器必须负担30的税收,饮料容器重复使用的次数越多,负担的税收越少,化肥税.瑞典1984年开始征收该税,接着奥地利、比利时、芬兰等国家也相继开征了化肥税,旧轮胎税.美、法、挪威、澳大利亚等国家实行了对旧轮胎按只课税的制度,以促进使用翻新轮胎,节约原料,润滑油税.原西德于1969年首创该税,税金由制作商负责缴纳,废油收集与循环使用情况越好,税负越轻.

2.大气污染税

为了控制二氧化碳的排放,英国较早开征了此税,从1991年起,瑞典开征此税,计税依据是二氧化碳的排放量及浓度.接着在90年代初丹麦、芬兰、荷兰、挪威、美国等相继开征碳税,美早在70年代就开征了硫税(SO2税),稍后德国、挪威、荷兰也相继开征,专门的环境保护税.为保护城市环境和生活环境,有关国家开征了噪音税、固体废物税、城市拥挤税.美国、荷兰等国征收噪音税、加拿大、瑞典、芬兰、法国对固体废物课税.为避免城市过于拥挤,美国洛杉矶对不同时段进入戊的车辆征税,英国则是采取征收公路税的做法.上述这些税制在减轻污染和加强环境保护方面发挥了积极的作用,但离实现可持续发展的生态要求还很远.与发达国家完善的税制相比:

首先,我国缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种,即环境保护税.税收对环境保护的作用主要依赖于分散在某些税种中的税收优惠措施,这样限制了税收对环境污染的调控力度,弱化了税收在环境保护方面的作用.

其次,现行税制中考虑环境保护因素而采取的税收优惠措施形式过于单一,仅限于减税和免税,缺乏针对性和灵活性,影响了税收优惠的实施效果.

再次,现行消费税在污染方面虽发挥一定作用,但未能对含铅与无铅汽油、有否安装发扬尾气净化装置的车辆加以区别,降低了税收对控制污染行为的作用.

三、构建我国生态税收体系的基本设想

我国目前日趋严重的生态环境与社会经济可持续发展的要求之间存在着突出的矛盾,应建立和完善我国的生态税收体系,促进社会、经济和环境的协调发展.其基本设想是:

(一)完善资源税制

1.扩大资源税的征收范围.在资源的开采阶段,可征收开采税、资源税,抬高资源的使用成本,为资源的可持续利用提供条件.目前可将水资源、森林资源和草原资源纳入资源税的征收范围.由于土地也是一种资源,应将土地使用税、耕地占用税并入资源税中.

2.完善资源税的计税依据.资源税的计税依据应是资源开采者已开采的数量,而不仅仅是销售的资源数量,即将按应税销售量计税改为按实际使用量计税.这样能够合理确定资源开采量,缓解资源浪费现象.

3.合理确定资源税的单位税额.制定资源税的单位税额应考虑多种因素,资源原稀缺程度越大,单位税额应越高,资源的经济效用越大,单位税额液应越高,资源的开采对环境危害越大,单位税额应越高,不可再生资源的单位税额应高于可再生资源的单位税额.

(二)完善现行环境保护的税收政策

1.借鉴国际经验,分别开征水污染税、大气污染税、污染源税、噪音税、生态补偿税等一系列专项新税种.在税基选择上,可按污染物的排放量课税,一方面刺激企业改进治污技术,另一方面也不会妨碍企业自由选择防治污染方法,在税率设计上,不宜按“全成本”定价,防止税率过高而造成生产抑制,导致社会为过分清洁而付出过大代价,最适宜科率应等于最适资源配置下每单位污染物造成的边际污染成本,在实践中可采用弹性税率,同时对不同地区、不同部门、不同污染程度的企业衽差别税率,在征收管理方面宜用地方税,地方政府应将征收上来的税款进行专门保管,专门用于环保建设事业.

2.确定环境保护的纳税人.根据国家通行的“污染者付费的原则”环境保护税应以排放“三废”的生产应税塑料包装物的企业,单位和个人作为纳税人.

3.废费立税.目前我国环境污染税尚不建全,治理污染的资金主要通过征收排污费筹集.在我国,环境污染日趋严重,环保资金严重不足的情况下,有必要改排污费为征税,对排污企业课征污染税.

4.完善税收优惠政策.除继续保留原有必要的减免优惠形式之外,应针对不同的情况,分别采取多种税收优惠形式.如对企业购置的用于消烟、除尘、污水处理等方面的环保设备允许抵扣进项税额的规定,对企业及个体经营者为保护环境而改进生产设备的项目给予税收抵免等,这样可以充分发挥税收杠杆的灵活性,激励企业保护环境、治理污染.

5.完善消费税制度.当消费者的需求造成污染环境时,应对消费者的消费行为征税,影响相应的,减少产量和消耗量.

首先,对含铅汽油征税.我国目前汽油的税负尚低于国际平均水平,应适当考虑提高含铅汽油的税收负担,以抑制含铅汽油的消费,推动燃油无铅化进程.在对不同排气量的小汽车采用差别税率的基础上应对排气量相同的小汽车视其是否安装尾气净化装置而实行区别对待,

其次,在增值税方面,取消增值税有关农药、化肥低税率的优惠.通过对消费者行为征税,促使消费者作出有利于降低污染的消费选择,提高消费税的环境保护效果.