制约我国慈善事业的税收政策评析

摘 要 本文主要研究对象为中国当前发展慈善事业的税收支持政策.通过对中国慈善事业的阶段性分析以及对当前税收政策的探讨,得出当前中国慈善事业面临的主要的税收问题,税收支持政策不利已经成为中国慈善事业发展的瓶颈.文章主要对慈善事业运营主体、个人捐赠者、企业捐赠者三个不同主体进行研究.

关 键 词 慈善 税收政策 税收支持

作者简介：李壮,东北财经大学研究生院.

中图分类号：D922.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)11-187-02

慈善作为一种民间的社会救助活动,由来已久,慈善捐赠也是中华民族的传统美德.中国古代就有慈善理念,“老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼”,“鳏寡孤独废疾者皆有所养等”体现了中国古代社会乐善好施、推己及人的慈善理念,体现了中华民族具有深厚的慈善文化传承底蕴,发展慈善事业更是被认为是落实科学发展观的一个非常重要的方面,是文明程度和全面建设小康社会的标志之一. 近十年来,随着政府对慈善领域的介入,以及民间组织对慈善的大力支持,慈善事业在我国得到迅速发展,但是,由于体制上的缺陷以及政策的不完善,我国慈善事业还存在着诸多亟待解决的问题.税收支持对于慈善事业发展具有不容忽视的理论与现实意义,因此笔者旨在对我国慈善事业发展的税收政策进行阐述及评析,以探索出一条能够对慈善事业起到激励与促进作用的政策体系.

一、我国慈善事业发展进程及其税收政策回顾

(一)我国慈善事业发展历史

第一阶段：自发的,民间的慈善救助阶段.这里主要是指古代以及近代中国的慈善事业.在这一阶段,大部分的慈善救助活动都是民间组织自发的慈善举措,例如我国古代富绅的施舍行为,以及近代以来西方教会慈善活动影响下的赈济之举.这个阶段的慈善活动主要是受积德行善思想影响的自发行为,是一种道德约束下的行为,不具有制度性、法律性、持续性的特点.

第二阶段：政府主导的慈善事业阶段.新中国成立以后,政府将原有慈善机构予以接收、改组,并逐步纳入到国家社会保障与福利制度的轨道中,慈善事业渐渐偏离其本义.这一阶段的慈善事业主要由政府主导,已经不是传统意义上的慈善事业,慈善行为受到政府的约束.慈善救助转变为以工代赈.而后慈善事业受到极“左”思潮与“文化大革命”的影响,其发展进入停滞阶段.

第三阶段：改革开放以后慈善事业复苏与发展阶段.随着社会经济结构的转变,社会救济问题越来越突出,政府所面临的慈善问题也越来越大,单靠政府进行慈善事业已经不能满足日益增长的慈善需求,因此,在慈善活动中引入民间力量,大力发展民间慈善事业变得尤为重要.

第四阶段：20世纪90年代以后慈善事业的飞速发展阶段.贫富差距逐渐拉大,国家越来越重视民生问题,单靠政府进行慈善事业已经不能满足日益增长的慈善需求,因此,在慈善活动中引入民间力量与相似度检测组织,大力发展民间慈善事业变得尤为重要.在这样一种情况下,慈善事业复兴的社会条件渐渐成熟,各地慈善总会如雨后春笋般蓬勃发展,慈善救助新模式在探索中前进.

(二)税收政策回顾

1．企业所得税法中关于非营利组织的界定.企业所得税法中的非营利组织是指符合下列条件的组织：（1）依法履行非营利组织登记手续；（2）从事公益性或者非营利性活动；（3）取得的收入除用于该组织有关的、合理的支出外,全部用于登记核定或者章程规定的公益性或者非营利性事业；（4）财产及其孳息不用于分配；（5）按照登记核定或者章程规定,该组织注销后的剩余财产用于公益性或者非营利性目的,或者由登记管理机关转赠给与该组织性质、宗旨相同的组织,并向社会公告；（6）投入人对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利；（7）工作人员工资福利开支控制在规定的比例内,不变相分配该组织的财产.

2．企业所得税法中关于税收优惠政策的规定.税收政策《企业所得税法》的体现.1993年12月13日公布的《企业和外国企业所得税暂行条例》规定,纳税人用于公益性、救济性的捐赠,在年应纳税所得额3%的部分,准予扣除,超过部分不得扣除.金融、保险企业用于公益、救济性的捐赠支出在不超过企业当年应纳税所得额的1.5%的标准以内据实扣除,超过部分不予扣除.2007年3月16日,全国人大审议通过了新的《企业所得税法》.《企业所得税法》第9条规定,企业发生的公益性捐赠支出,在年度利润总额12%以内的部分,准予在计算应纳税所得额时扣除超过该比例的部分,即便已经实际发生,也不允许扣除.

二、当前制约我国慈善事业发展的税收政策

慈善事业作为一项全民参与的事业,是社会保障体系的有效补充与发展,也是社会发展的基础性工程,然而影响慈善事业进一步发展的制度因素仍然存在.我们认为税收政策是阻碍我国慈善事业发展的重要因素之一.税收政策作为政府对慈善事业发展的间接财政支持形式,比政府直接的财政支持更加温和与委婉,也避免了政府对慈善组织和慈善活动的直接控制与干预,有利于引导和促进慈善事业的自觉发展.但是目前我国慈善事业还存在很多问题,诸如缺乏完善的税收政策体系,税收政策的优惠对象界定不严格,鼓励捐赠的税收制度执行力低,税收政策缺乏应有的力度、深度和速度.下面笔者主要从以下四个方面来论述：

(一)税收支持政策缺陷造成慈善资金不能物尽其用,变相成为政府的“额外税收”

2009年8月12日,在由中国扶贫基金会、南都公益基金会和中国社会组织促进会三家发起的为期三天的“社会组织512行动论坛暨公益项目交流展示会”上,清华大学公共管理学院的一支团队经过半年调研得出结论,高达767.12亿元的抗震救灾捐赠款中,极可能80%左右流入了政府的财政专户,变成了政府的“额外税收”,由政府部门统筹用于救灾和灾后重建.这个事件说明了我国目前慈善事业体制尚不完善,政府在慈善领域的角色和地位必须加以明确,《慈善法》的出台已经成为当务之急.

(二)税收支持政策缺陷对慈善组织慈善行为的影响

税收支持政策对慈善事业支持力度低.目前我国慈善事业普遍存在资金不足的问题,政府对慈善事业的支持非常有限,大部分为政策性等间接支持.我国现有制度规定,慈善事业组织的登记管理由民政局负责,经常性的活动由相关部门进行监管,税务登记由税务机关,这就造成了各个部门之间的信息不畅通.国家对非营利组织的登记注册、核发执照及纳税申报等信息互通问题又未做出法定要求,常常使得税收征管处于失控状态.我国慈善组织在很大程度上作为政府获取民间资源的一个途径,而不是接受政府资金去实施项目的途径,政府并没有作为怎么写作的购写者,这就造成了慈善机构进行慈善活动时“心有余而力不足”.资金的短缺是我国慈善机构目前面临的最大问题.由于多种条件的限制,税收优惠政策的积极作用并没有得到有效发挥.

税收支持政策管理不善,优惠政策执行力度低.目前我国税法对企业进行慈善捐赠给予的税收优惠,局限于一些有限的范围,即捐赠资金相应限额内的企业所得税的减免,对于其他的如货物、劳务的捐赠仍然需要交纳流转税等其他税种,这极大的阻碍了慈善捐助事业的健康发展. 一些慈善机构对其应得的税收优惠政策根本不了解或者了解得十分有限,这就造成了一些慈善机构无法享受到税收扶持政策.我国对慈善机构的管理实行的是审批制,审批程序比较严格,一些未得到审批的慈善机构就不能得到相应的政策支持.税收优惠政策仅慈善机构实行优惠.慈善机构的性质要求慈善机构主要应该是民间组织,应该表现为去政府化,但是在我国,慈善机构大多挂靠在政府机关或群众组织下,具有或半性质,民间慈善机构不多.这样并不符合慈善机构的性质要求,也不利于我国慈善事业的健康有序发展.一方面对民间慈善组织对国家的税收优惠政策存在需要,另一方面民间慈善组织登记注册手续复杂,审批严格.税收优惠政策作为一项国家政策,应该体现出其公平性,在优惠政策方面要保持一视同仁,不应该出现制度性差异.

（三）税收支持政策缺陷对企业慈善行为的影响

企业进行慈善活动的主要目的是扩大企业知名度,获得企业长期效益,履行企业社会责任与社会义务.企业进行慈善活动的对企业的最大两项“软”回报在于提升社会形象和增强内部凝聚力.企业慈善对于企业的最直接与最明显的回报就是降低赋税水平.但是,我国目前的税收支持政策对企业的刺激力度是有限的,体现在以下方面.

1．税收支持政策可操作性较低,细化程度低,免税程序过于复杂,慈善捐赠积极性得不到保证.税收历来鼓励企业捐赠善举,规定纳税人捐赠可在纳税时按一定比例税前扣除.根据现行税法的有关规定,纳税人向灾区捐赠可享受的多种税收优惠政策.虽然我国于2008年1月1日出台《企业所得税法》,将捐赠免税扣除额度提高到12%.但真正形成激励社会捐赠的“税收环境”,并不简单是“百分之几”的问题,它是一个完整的法律机制和社会机制.在具体的实施过程中,存在诸多问题,如免税程序过于繁琐、效率过于低下,这些问题不可避免的会制约我国慈善事业的快速发展.

2．免税政策中的税收优惠时限问题.一直以来,我国的税收法律中对于扣除限额控制在较低的水平,并且只允许在捐赠年抵扣,超出捐赠额部分不予扣除,可以说这是我国慈善捐赠税收优惠政策的一处制度上的疏漏.在一些慈善事业比较发达的国家,对于超出捐赠额部分都允许其在下一年进行抵扣.在出现大的自然灾害年,企业的捐助往往是过去年份的数倍,超出捐赠额的部分又不予扣除,这就造成了企业负担过重,企业捐赠积极性不高.

(四)税收支持政策缺陷对个人慈善行为的影响

税法中关于个人所得税免税额有明确规定,个人将其所得通过中国境内的社会团体、国家机关向教育和其他社会公益事业（包括“红十字”事业,农村义务教育事业公益性青少年事业活动场所）以及遭受严重自然灾害地区、贫困地区的捐赠,捐赠额未超过纳税人申报的应纳税额30%的部分予以全额扣除,超出部分不予扣除. 但是在实际操作过程中还存在各种各样的实际问题.

1．免税政策还未深入人心,普及度低.在目前的捐助行为中,一般个人捐赠很少有人去申请税收优惠,很多人甚至不知道个人捐赠还能享受到税收优惠政策,只有在单位组织的集体捐赠活动中才由财务人员统一抵扣,至于超额部分可以顺延更是闻所未闻.

2．免税程序过于繁琐,效率低、成本高.个人捐赠并申请捐款税收抵扣时要经历十道程序,耗时将近一个月,这样就严重打消了人们去申请捐款税收抵扣的积极性.免税程序的过于复杂是免税措施无法得到落实,这就造成了免税政策成为一纸空谈.

三、结语

通过对慈善事业发展阶段的了解,我们不难看出,我国慈善事业的发展是一个曲折向前的历史过程,历经萌芽阶段、发展阶段、停滞阶段以及改革开放以后的腾飞阶段,不断成长与成熟.税收支持政策对我国慈善事业的发展起着巨大的促进作用,但是我国目前的税收支持政策还不完善,还存在着诸多问题,这些问题日益成为我国慈善事业发展的“瓶颈”.

注释：

①李培林．发展慈善事业,构建和谐社会．和谐社会与慈善事业．2007(1)．

②师璇,朱明雯．改革税法制度促进我国慈善事业健康发展．中国商界．2010(1)．14．

③刘剑文,熊伟．财政税收法．北京：法律出版社．2009．283．