化解分税难题的“金点子”

对人类社会而言,发展才是硬道理.对财政来说,利益博弈的最终结果是在发展中把“蛋糕”做大,才能让和地方获得共赢.

德宝会议出“金点子”

1993年,分税制财政改革的序幕拉开后,各省市基数猛增.到年底,全国财政收入达到4348.95亿元,比1992年的3483.37亿元增长900多亿元,其中要返还地方的高达600多亿元.如果1994年实际增长达不到600多亿元,不但不能增收还要赔本倒贴,如何实现共赢成了新的难题.

1994年7月13日至15日,财政部在北京德宝饭店召开了北京、上海、浙江等11个省（市）和计划单列市财政厅局长座谈会,并要求不准带助手进入会场.时任常务副部长的金人庆主持会议,会上刘仲藜部长作了一个多小时的报告,提出解决返还基数过大的难题,请大家集思广益,研究解决办法.当时,刘仲藜部长首先指定当时是浙江省财政厅厅长的我发言.我在长达一个小时的发言中以“同心同德向前看”为主题,以共赢为目标,提出了既符合要求又不损害各省市利益且能圆满解决问题的两个建议：一是财政部对各省市实施扣减基数的办法似乎缺乏依据,建议通过对各省市下达“两税”增收指标来解决,没有达到部定指标的省市愿意如数赔补；二是上划“两税”比1993年基数增加的部分以1:0.3返还各省,不要与全国平均增长百分比挂钩,要与本省的增长比例挂钩,以调动省市本身增收的积极性.

由于我在德宝会议上做出了“金点子”贡献,常务副部长金人庆对1994年浙江省上划“两税”指标给予了照顾,本来应该是65.8%的1/3,即21.66%,后来发文将指标降为19%,到实际结算时优惠为18%,差不多优惠了近4个百分点.由于1994年浙江两税只增长10.2%,按18%结算还要赔补7亿多,最后金人庆照顾了5亿元.

而对于德宝会议,金人庆同志记忆犹深.直到2000年,时任国税总局局长的他在《中国当代税收要论》一书的《自序》里还写下了这样一段话：“一位来自沿海地区的财政厅长出了个好点子,与其‘争’基数、‘砍’基数,不如‘同心同德向前看’.我很受启发.看起来,解决财政税收问题,还得从做大‘蛋糕’入手.于是大家注意力转向如何做大‘蛋糕’保基数上来了.”2003年3月,十一届全国人民代表大会一次会议后,重新回到财政部担任部长的金人庆就把做大财政“蛋糕”作为他的施政纲领.

金人庆忆分税制改革

2008年11月17日,金人庆在向我回顾94年分税制改革的历史时如此说道：

“我就抓住你这句话不放,最后还是‘团结起来向前看’,做大蛋糕,解决了问题.包括后来出了几条政策：达到基数保基数,超过基数奖基数,达不到基数减基数,最后他们说：‘金部长,还是轮到我们去吃苦了’,到最后大家都完成了,到年底只有6个省差35亿.实际上,这35亿它是有税的,它没有缴税,而是把税款拿去抵流动资金了.如北京首钢就欠了8个亿,首钢有税,但它没有资金,从银行贷不了款,就把税拿去抵流动资金.原来银行老讲,你贷了款来缴税,我说不对,是倒过来,是你流动资金没有保证企业,企业当然就把税款拿去抵流动资金.这样既不要缴税,又不要付利息,变成欠税有理,我没有钱,欠税有利,我可以省利息.最后,我给总理报告,请银行‘放点水’,最后银行放35亿,就把税缴了.最后大家也没有扣,皆大欢喜,打了漂亮的一仗.

“财政要支持经济发展,把经济蛋糕做大；支持企业发展,把企业蛋糕做大；最后把国家财政做大.这不是什么新发明,这是马克思主义经济学的最基本原理.经济决定财政,但财政也反过来促进经济的发展,这不是什么发明创造.但后来我们搞社会主义市场经济,理论界有些不同的观点,其中有一种观点就是财政不要管经济,政府应从所有的经济领域退出去,我认为这种观点不是很全面.财政要支持经济发展,没有经济基础,没有企业发展的基础,哪有财政收入,哪有税收?所以做大‘蛋糕’的思想是我一贯支持的观点.但要做大‘蛋糕’,不一定非要财政亲自拿钱去办企业,除了少数涉及到国计民生的,原来国有经济控股的,或国有经济占控制权的,财政可以继续给予支持.

“财政支持经济发展,第一为经济发展创造稳定的、持续的经济环境,属于宏观调控.宏观调控是我们财政很重要的工具,宏观调控主要有两个：一个是财政政策,一个是货币政策.财政政策可以在结构上起比较大的作用,货币政策在总量控制上起很大作用,这两个政策能配合好就能保持市场经济自身带来的缺陷,也就是经济反周期性的过高的起伏,保持经济稳定发展.第二,财政要有支持经济发展和企业发展的良好税收政策和财政支持,从政策上支持经济发展.第三是,搞好怎么写作,公共财政要为经济发展创造良好的社会环境,这也很重要.特别是社会保障,只有很多民生工程做好了,才能保证、鼓励老百姓消费,这与财政没有什么矛盾.

“这两年你可以看出,94年分税制改革时,财政收入才4000亿,从94年以后每年增1000多亿,98年后每年增2千多亿、3千多亿,现在每年增1万多亿.有了蛋糕,就可长袖善舞,到处去做有利国计民生的事.现在大家都统一思想了,所以我们还是要做大蛋糕,怎么写作大局,以人为本,主动写单,我看这几年大家也觉得这个思路还是可以的.”

“自己的钱做自己的事”

在中国,有时用自己的钱做自己的事,会比用别人的钱珍惜.在与地方的财权与事权的关系中,也会涉及这一问题.因为过多的转移支付会增加操作过程中的成本,尤其是很难避免中间环节上的寻租行为.

对此,2007年3月4日,时任财政部部长的金人庆在财政部餐厅请来京参加全国人大会议的财政系统代表吃饭时,曾对我说：2006年财政收入占全部财政收入近53%,其中转移支付为28个百分点,本级支出为25个百分点,这一比例基本合理.他还强调,在他任期内绝不会再提高财政收入占全部财政收入的比例,让地方用自己的钱做自己的事,以便降低成本、提高效率.

（作者系中国财税博物馆馆长）