小金库:和地方的润滑剂

中国财政的不透明以及编制不严格,监督不到位都是“小金库”存在的原因

10月30日,国家统计局发布消息,预计2006年我国的财政收入将接近4万亿元人民币.而国家税务总局发布的最新数据也支撑了这种乐观前景,今年1―9月全国税收收入达到28420亿元,同比增长22．5％,同比增收额首次突破5000亿.

国家税务总局税收科学研究所主任张培森预测,照此趋势,今年全国税收收入净增长将再创纪录,“预计将超过7000亿元”.

几乎在同时,另一则消息也吸引着人们的目光,在10月20日“和谐社会与政府治理”座谈会上发布的《和谐社会的治理之道》一书中,国家审计署总审计师孙宝厚撰文披露,今年上半年,全国审计机关共查出违规小金库130亿元.

据孙宝厚披露,从1998年到2006年上半年,全国审计机关共查出“小金库”(含挤占挪用)金额1406亿元.其中,按单位的不同类型划分,机关事业单位730亿元,企业396亿元,金融机构255亿元,固定资产投资项目单位17亿元,专项资金使用单位8亿元.在审计机关的审计范围内,所有国家机关和国有企事业单位每年“小金库”的数额可能高达827亿元.

在此次会议上,孙宝厚指出,遏制小金库现象的当务之急是,加紧三项制度的建设,包括：明晰国有产权制度,建立经费保障制度以及财务公开透明制度.

无敌小金库

公款私存、私设“小金库”往往与腐败相伴相生.为此,国家三令五申,禁止私设“小金库”,但在一些部门和单位,这种现象仍相当普遍.

根据国家审计署审计公告披露,2004年11月,民政部未报经国管局批准,自行处置所属无锡培训中心土地等资产,并将已收到的1809万元土地转让款存入部机关怎么写作局开设的银行账户,并从中支出14．34万元.该项收支未纳入民政部预算和法定账册统一核算.

2001年至2005年,信息产业部所属28家通信管理局取得办公用房租金收入1．05亿元,其中有3629万元发放给职工；2003年至2005年,所属应急协调中心取得办公用房租金收入3710万元,其中3347万元存放于北京某物业公司.

国家食品药品监管局国家中药品种保护审评委员会办公室违规提取46．2万元用于发放劳务费.药品认证管理中心的31．6万元收入未入账,主要用于发放劳务费等.

2002年5月至2005年6月,教育部所属全国大学英语四、六级考试委员会集中各考点上缴的考试费2．34亿元,已上缴财政专户1．86亿元,应缴未缴4771．45万元.

此外,司法部、国家体育总局、人事部、国土资源部等部门或其所属单位也存在着私设“小金库”等问题.

从2003年开始,财政对各职能部门,即“级预算单位”的罚没、收费等所谓“预算外收入”都要实行“收支两条线”管理,预算单位的预算外收入将纳入国库统一管理.

早在2002年9月,财政部、监察部、中国人民银行和国家审计署联合下发了“48号文件”,要求级预算单位的各有关部委和行政事业单位,对原来为各项行政事业性收费、罚没收入而设立的众多银行账户――也就是预算外资金账户――进行自查和清理.

在上述四部委的联合检查中,重点抽查了40家预算单位.结果表明,这些单位自查上报的银行账户多达3020个；后经进一步联合重点检查,发现这40家单位实有账户3614个；其中,重复设置的银行账户多达1296个.重复账户多为事业经费和基建资金账户.“小金库”问题十分严重.

“这么多的账户怎么处理?”财政部的人士解释,主要的工作是清理账户,即根据“收支两条线”的管理要求和各部门履行职能需要,确立最终的账户数量.

“小金库”问题成了老大难问题,年年检查,年年出成绩,年年发现越查金额越大.改革开放以后,国务院就小金库问题曾经发出过11次清查文件,几乎每隔一年就要念一下这个“紧箍咒”,然而从披露的结果来看,这些文件几乎就成了“摆设”,什么作用也没有起到.

根据1995年发布的国务院《关于清理检查“小金库”的通知》规定的“小金库”界定来看,包括截留的各种生产经营收入,包括销售收入,产品加价收入,各种劳务收入,设备、房屋、场地、柜台等出租收入,技术转让、技术咨询、技术怎么写作、技术培训收入,以及各种管理费,手续费收入等.非法侵占国家和单位资财的收入,包括出售残次品和边角废料的收入,处理报废固定资产的变价收入,使用国家的车辆、船舶、机器设备、仪器仪表私揽业务取得的收入；虚列支出、虚报冒领的收入；私自将投资所得转移、存放外单位和境外的收入；隐匿“回扣”、佣金、好处费等收入：截留各种违价收入和外汇收入；截留应上缴财政的各项罚没收入.“如果按照这个规定来看,中国目前小金库至少要以万亿计.”国家发改委宏观经济研究院王小广研究员分析说,“想根治小金库,在中国是个不可能完成的任务.”

“小金库”隐藏的大秘密

在“小金库”的背后,其实折射着改革开放以来中国和地方关系变迁的历史.“在部委中,‘小金库’的金额是最高的,哪个部委没有几亿甚至上百亿,一些预算内的转移支付资金也被转移到‘小金库’中了.这也是为什么地方要‘跑部钱进’的根源.”财政部一位专家认为,“中国财政的不透明以及编制不严格,监督不到位都是‘小金库’存在的原因,中国特色的社会主义市场经济也成为‘小金库’滋生的最好温床.”

中国改革开放的过程,实际上是在打破计划经济体制桎梏的基础上不断进行制度创新的过程,大体可以划分为三个阶段.当然这三个阶段之间是逐步过渡、互有交叉的.

在第一阶段由政府自上而下颁布改革法令,层层落实,因此可称之为自上而下的“强制性制度变迁”.改革初期,伴随着农村改革、设立特区等制度创新尝试,财政体制改革成为变革与地方关系的“突破口”之一.

从1980年起,政府改变以往“总额分成,一年一定”的集权型财政体制,改行“划分收支,分级包干”的分权型财政体制.在这种情况下,地方政府作为合同契约人的身份初步凸现,再加上企业基金制和企业利润留成制以及一、二步利改税,地方政府逐步拥有了一定的“剩余索取权”.

1994年,我国推出了财政与税收的配套改革,初步建立了以分税制为基础的分级财政体制框架,成为由行政性分权(分灶吃饭)向经济性分权(分税分级)转变的一个里程碑式的转折点.在新体制下,与地方划开事权,各自掌握不同税种,同时也保留若干比例明晰、规范划分的共享税,以自己的收入安排支出,形成各级独立的预算,与此同时政府间的转移支付也 在向着相对规范化的方向发展.

至此,政府与地方政府之间的契约合同关系已基本成形并日臻稳定,地方政府主导辖区经济增长的热情也空前高涨,其背后的激励因素是地方政府作为写作技巧人获得了一定的足以激发其活力的“剩余索取权”和与之对应的“剩余控制权”.地方政府在财政和地区利益独立核算的压力和动力下,接替政府成为制度创新的主体,带领辖区内的企业等市场主体进行创新活动,制度变迁由此进入第二阶段.

上世纪90年代以来,中国经济的高速增长主要得益于这种增长模式.这种模式的优点十分突出：地方政府在相互竞争中不断进行制度创新,并出于招商引资的需要,在不提高地方税费负担的情况下争相提供更好的基础设施和公共怎么写作水平.但是随着地方政府间竞争的日益加剧,其制度性弊端正在逐步凸现.

当前与地方关系的主要特点是“财政分权”和“政治集中”.地方政府有着不同于政府的效用函数,追求全国“一盘棋”,协调发展,而地方政府则更多地关注本地区利益以及由此形成的“政绩显示”.在市场经济体制尚不健全、财权与事权不匹配和以经济增长作为地方领导的政绩考核指标的体制和制度安排下,地方政府必然会更多地关注本地区的经济增长和财政收入,关注自身的政绩.利益驱动的结果是地方政府主导辖区内投资快速增长,甚至演绎为不同地区地方官员之间的“政治晋升锦标赛”.

例如,全国范围的城建热、房地产热、汽车热、钢铁热的背后,都能清晰地看到地方政府间竞争的影子.尽管从统计数字上看,投资主体大多是民营企业,但是潜伏在民营企业的利益冲动之下的,恰恰是地方政府的政绩冲动.因为作为政治市场中的“经济人”,地方政府官员更加倾向于自身的成本一收益分析.换句话说,在现行的体制约束条件下,对于地方政府来讲,追求政绩显示“官出数字、数字出官”比落实科学的发展观和正确的政绩观更加“有利可图”.

在这种情况下,地方政府有能力也有动力利用信息和区位优势采取机会主义行为应对政府的宏观调控,即所谓“上有政策,下有对策”.在这种发展模式下,“一抓就死,一放就乱”的所谓“死乱循环”也出现了新的变化,即“放”肯定“乱”,但“抓”不一定“死”,这是近期宏观经济波动的主要体制性根源.2003年以来的本轮调控在“一次调控”没有根治投资过热的情况下,今年上半年不得不进行“二次调控”.每次调控的实质大同小异,踩“刹车”,地方踩“油门”,随着事态的发展,“刹车”与“油门”的博弈最终变现为政府对地方政府的行政制裁.

结合当前的调控形势和派出执法机构增多的迹象,我们能够做出这样一个历史性判断：中国已经处于渐进式改革路径的战略性拐点.这个拐点实际上就是由“放权让利”式改革转向以明晰产权、“硬化”产权制度环境为主的改革.其标志是政府通过投资驱动经济高速增长的国家追赶战略应逐步历史性淡出,从地方政府手中上交的权利不应该重新交回政府有关部门手中,而是应通过明晰产权的方式直接界定给市场.由此,中国将进入制度变迁的第三个阶段,即伴随着排他性产权的日益清晰,制度创新的主体由政府(先是政府,后是地方政府)过渡为市场微观主体.

在这种权利不断再分配的过程中,“小金库”的存在暗合着一些中国制度变迁中的潜规则,在形式上不断“打压”的过程中,不断壮大,更多的部门,甚至更多的个人主动自觉地设立“小金库”也说明这一事物的“合理性”.财政部的专家也指出,一贯所谓的“强化制度建设,使领导干部不能设小金库.”在实际执行中可能只不过是个过场,“中国经济的舞台就是这样,‘小金库’已经成为了观众不可或缺的台柱子了,不改变舞台,台柱子只会越来越吃香的.”