我国土地财政成因的实证

摘 要 ：近年随着经济的发展,我国地方政府均呈现一明显的特征-“土地财政”.土地财政给地方政府带来了大量的财政收入并在一定程度上刺激了经济的发展,但同时也使得地方经济和城市的发展面临不可持续性等重大问题,因而土地财政问题亟待解决.土地财政不仅仅是地方政府的财政行为,还是学者们所关注的重要的经济问题.目前,针对土地财政成因的研究结果主要有财政压力说,GDP锦标赛说,以及土地相关制度说等.本文采用2001年到2011年间数据建立时间序列模型,用量化的方式验证我国的土地财政的成因,并提出相关政策建议.

关 键 词 ：土地财政； 财政压力； GDP锦标赛； 时间序列模型

一、引言

近年来,住房问题成为社会关注的热点,国家为控制房价出台了多项措施如限购令,国十条等,但房价并未得到有效的控制.而土地财政则是房价持续推高的重要原因,其本身也是社会关注的重点.土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权,通过土地和房地产业所获取的土地出让金、土地相关税费、以及抵押土地所获取的融资等收入,直接或间接增加财政支出能力的行为[1].土地财政今年已经成为了地方政府财政收入的重要来源.据国土资源部数据显示,1990年我国的土地财政中土地出让金收入仅有10.5亿,而2010年我国的土地出让金收入高达2.9万亿元.虽然2011年土地出让金有所减少,但是据前三个季度的数据可以预测2012年土地出让金又有增加的趋势.

土地财政为我国经济发展、城市化与工业化进程的推进,地方政府正常运作做出了巨大的贡献,但由于土地资源的稀缺性和不可再生性,土地财政严重透支了我国未来的发展资源,隐藏着巨大的财政金融以及政府信用风险[2].因而必须要从其成因入手尽快解决该问题.对于土地财政的成因,各家有自己的观点,归纳下来主要为：1、财政压力说.2、土地相关制度说.3、GDP锦标赛说.

近年来涌现大量关于土地财政的学术研究中,以陈国富,谢国财等为代表,主要从我国特有的财政制度,土地制度等方面入手研究其原因,传导机制,所导致的巨大风险,以及对其解决对策,研究我国总体的土地财政状况[3].但是很少有人对我国土地财政的影响因素做出合理的模型进行研究.本文旨在通过模型验证土地财政的成因并提出相关政策.

二、土地财政影响因素的定性描述

随着我国经济的发展和城市化、工业化进程的进行,我国土地财政有愈演愈烈的趋势.土地财政所取得的收入包括土地出让金收入,房地产相关税费,土地抵押融资,以土地进行招商引资四方面组成.而土地出让金作为土地财政的最重要组成部分,是衡量地方土地财政发展的重要依据.近年来我国各地土地出让金金额迅猛增长,占地方财政收入比重平均达48.9%.

从图1中可以看到我国土地财政占地方财政收入的比重尽管存在一定的波动但是总体上还是在增加,其比重从2001年的16.6%上升到2011年的60.1%,2011年的土地出让金收入高达3.15万亿元.由此可见土地财政的确已经成为地方政府重要的财政收入来源[4].

就目前的研究而言其土地财政的产生原因可以归类如下.

其一,分税制改革—财政压力说：目前针对土地财政这一问题,学术界流行一种重要的说法—财政压力说.该理论认为分税制改革给我国地方政府带来了很大的财政压力, 1993年财政收入占比22%,且财政支出占比为28.3%,但是进行分税制改革之后我国财政收入于94年升至55.7%,2011年我国财政收入占比为49.5%,首次低于50%.同时财政支出占比尽管存在一定的波动但是占比一直呈现降低趋势,2010年低至17.8%.同时,各个地方大力发展经济,加快城市化和工业化进程,需要大量的财政支持,即地方政府财权不断缩小,事权不断扩大,必然导致地方政府财政严重不足.因而,地方政府为了改善财政压力将目光转向了土地财政.

其二,土地相关制度—土地相关制度说：促使土地财政形成的相关制度主要包括土地出让制度,土地收益分配制度,以及土地储备制度.与国外的土地出让制度不同的是,我国使用的是土地使用权出让制度,且我国的土地按所有权分为国有土地和农村集体所有制土地,且只有政府可以对土地使用权进行出让,农村集体所有的土地必须要通过政府的征用才能在市场上流通.这就赋予了政府土地方面很大的权力,同时也为地方政府提供了很大的寻租空间,致使腐败滋生.现行的土地收益分配制度进一步为地方政府提供以地生财的动力.我国现行《土地管理法》规定,政府征收土地要向被征地农民及集体组织支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费,且规定了最高补偿费用.即便是按照最高补偿费用来算,失地农民所占收益的比例仍是很小一部分,这为政府提供了极大的利差.最后是土地储备制度,政府储备土地最初的目标是要盘活土地存量,但是目前为地方政府进行信贷提供了保证,促使政府加大土地收储力度,并将存活的储量土地进行土地融资,为地方政府提供更大的资金支持,这一方面为地方政府提供了更大的土地财政动力.另外,地方政府以土地作为抵押品从银行获取大量的贷款,这就给地方政府带来了很大的信用风险.综上,与土地相关的制度为地方政府土地财政进行和扩张提供了制度条件和动力,也是推高房价和地价的重要因素.

其三,现行的地方官员晋升考核体系—GDP锦标赛说：地方官员晋升锦标赛理论即GDP锦标赛说是从我国地方政府官员的晋升模式入手,研究其对我国地方官员的行为和地区差异的影响.该理论认为我国政府官员的晋升是以GDP增长为标准,这使得政府官员在面对晋升竞争时,更加关注GDP的增长率、财政收入等相关的经济指标.晋升锦标赛致使作为理性人的地方政府官员,为了达到晋升目的,必将会尽力促进当地经济的发展,诱发政府官员的短视行为以取得GDP、财政收入等指标的提高[4].而土地财政是GDP锦标赛的短期内最有效的选择.一方面,地方政府可以通过出让土地使用权,或者是通过土地融资获取大量的资金支持城市经济建设发展.另一方面,地方政府还可以通过低价甚至免费出让土地使用权的方式吸引投资,促进当地的工业化和城市化的发展. 三、土地财政发展的实证研究

以上三种成因说法,其中土地相关制度说目前属于理论制度层面.目前相关理论研究已经相当充分,本文主要针对财政压力说和GDP锦标赛说进行实证分析.

(一)变量的选择、数据收集和模型设定

本文选取土地财政依赖度（即土地出让金收入/地方政府财政总收入）为被解释变量,用比值来度量我国的地方政府对土地财政的依赖度,能够有效地剔除相关的通货膨胀影响,同时能够有效地避免伪回归.用财政压力指数地方财政支出/地方财政收入作为解释变量X1,该变量能够有效地表示地方政府所面临的财政压力,并用以验证财政压力说.另外,选取我国GDP年增长率做为变量X2,说明我国土地财政的发展与GDP增长的关系,用来验证目前所流行的GDP锦标赛说.根据中国知网的检索显示,土地财财政这个名词在2001年才出现,并在以后的几年得到迅猛的发展.所以本文从《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》选取2001年到2011年的时间序列数据加以处理以支持模型验证.建立相关模型如下：

Yt 等于C1+C2X1t + C3X2t+μt

(二)模型估计结果

我们对时间序列分别进行ADF单位根检验,检验的结果显示各组时间序列的数据均满足平稳性检测设.对模型应用OSL估计,得出回归结果如表1所示.

根据回归结果,得出如下回归方程：

在（1）式中Y表示我国土地财政依赖度,即土地出让金占地方财政收入的比值；X1表示我国的财政压力指数,用地方政府财政支出与GDP的比值来表示；X2为我国近年来GDP的增长率.

3.实证研究结果分析

等于0.954185说明该回归模型与样本拟合优度高F等于14.64说明回归模型整体显著；DW等于1.965470说明回归方程随机性不存在序列相关.各项系数符合实际情况和理论分析,同时结果显示接受财政压力说和GDP锦标赛说.

根据结果显示,X1通过了5%的显著性检验,且其系数为4.662249,这说明土地财政依赖度与地方政府财政压力呈正相关,该结果接受财政压力说,这与李永乐、吴群等的理论研究结果相一致：中国式的分权体制刺激了地方政府用“扭曲之手”来攫取预算外的财政收益,地方竞争体制进一步驱动了地方政府采取积极的土地财政策略.也就是说我国的分税制改革的确是为我国土地财政的发展提供了条件,为了扭转土地财政肆意发展的状况必须要进一步调整我国的分税制[5].

同时X2也通过了5%的显著性检验,且其系数为6.920928,这说明我国的土地财政与我国的GDP的增长呈现正相关的关系,各个地方GDP的增长的确对地方土地财政依赖度有贡献作用,这与GDP锦标赛理论的预测相一致,即地方政府官员为了能够达到晋升的目的的确会通过采用土地财政的方式来增加财政收入,刺激当地经济的发展,也就是说GDP锦标赛的理论通过了模型的验证[6].另外该结果还表明GDP的增长率对土地财政依赖度的影响程度更大,是影响土地财政依赖度的主要的因素.

四、结论与政策建议

本文通过理论分析和实证研究两个角度来分析了土地财政发展的动因,结果表明我国土地财政的发展是分税制改革、土地相关制度、GDP锦标赛的共同结果.要想解决我国的土地财政问题,必须要从土地财政的发展动因出发,制定相关政策,做出适当的调整[7].

(一)积极深化税制改革,减少地方政府的财政压力

进一步调整我国和地方的财政收入占比,在扩大地方政府财政收入的基础上,将一部分事权从地方政府手中解放出来,同时加大财政转移力度,以此缓解地方政府面临的财政压力[8].

在调整和地方财权和事权的同时,应当在税制上做一些调整,在与土地和房地产相关的税费方面做出相应的调整.目前,与土地和房地产相关的税费基本上包括营业税及附加,印花税等停留在房地产和土地的交易环节[9].我国政府应当将土地和房产的保有环节作为征收税费的重点,同时此举能够为地方政府提供额外的税收收入.

(二)完善土地制度和相关的分配和管理机制

首先,应该改变地方政府垄断土地一级市场的格局.我国地方政府在出让土地使用权的一级市场上具有绝对的垄断地位和行政权利,这就为地方政府取得和出让土地提供了相应的不可抵抗的保障.

其次,应该改变我国的土地出让管理体制,目前我国实施土地招拍挂制度,通过引入市场竞争机制,在很大程度上减少寻租及政府腐败行为.但是该管理体制还是有很大的改进空间,应该让土地出让进一步市场化和透明化.

再次,调整相应的土地储备制度,限制地方政府以地贷款的额度和频率,避免地方政府进一步恶化地方政府债务问题,避免政府信用的崩溃.

(三)改善我国的政绩考核指标,避免GDP锦标赛的恶性循环

我国目前的政绩考核指标集中在可以衡量的显性指标如GDP增长和财政收入等,地方政府官员的升迁、留任等都依赖于这些硬性指标,这是政府官员开展土地财政的原动力,促使地方政府出让土地获取大量的土地出让金以增加财政收入,或者廉价出让土地以招商引资以促使GDP的增加[10].要想改变政府官员的这种行为,必须要改变我国的政绩考核模式,要对地方政府官员的政绩进行全面、客观和公正的评价,要从经济指标、环境指标、居民幸福指标以及发展的可持续性等方面的指标来考察政绩.这是改变土地财政肆意发展的重要环节,同时还是提高我国经济增长质量的重要措施.

[3]顾乃华,王小霞. 我国土地财政的区域差异与成因——基于省际面板数据的实证研究 [J]. 产经评论, 2011（3）.

[4]徐霆. “招拍挂”土地出让制度的实证分析[J]. 首都经济贸易大学硕士论文[D], 2011（2）.

[5]刘佳,吴建南. 地方政府官员晋升与土地财政——基于中国地市级面板数据的实证分析[J]. 公共管理学报南开学报, 2012（2）.

[6]骆祖春,高波, 赵奉军. 土地财政的标尺竞争机制与空间效应分析[J]. 学海,2011（1） .

[7]王玉波,唐莹. 转型期地方土地财政效应研究[J]. 农村经济, 2011（10）.

[8]张小宏,郑思齐. 住宅用地供给短缺背后的地方政府动机[J]. 探索与争鸣, 2010（11）.

[9]刘红梅,张志斌, 王克强. 我国土地财政收入研究综述[J]. 开发研究, 2008（1）.

[10]周黎安. 中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]. 经济研究, 2007（7）.