网站原创“三公”消费是近年来不断升温的话题.今年期间,茅台、五粮液等名酒因对公款吃喝之风有推波助澜之嫌,被公共舆论推上风口浪尖.全国政协副主席李金华指出： “如果我们紧一紧、省一省,作风方面稍微改进下,一年省几千亿元是不成问题的.”更是引起强烈共鸣.4月中旬召开的国务院常务会议,进一步确定了公开“公”经费的时间表,要求部门今年细化“三公”经费的解释说明,省级政府要在两年内,全面公开“三公”经费.控制“三公”经费的目的是扼制财政腐败.财政腐败大体可视为财政领域中权力行使者利用其财政管理权力谋取私利,并导致财政资金流失或低效、无效使用的各种行为,其产生原因正在于缺乏约束财政管理权力的机制.财政管、理权力包括预算权力、预算外资金权力、税收权力、国有资产管理权力等等,其中,预算外资金权力正是最易产生财政腐败的环节.
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在很长一段时间里,我国财政收入有很大一部分是预算外收入,比如政府的基金性收入、各种收费、国有资产经营性收入以及土地出让金等等,这些活动均不受正式预算程序的制约,因而很难实现有效的预算监督.其中缘由,既有不彻底的分税制改革在一定程度上导致与地方、地方各级政府之间预算管理权限的界限不清,省级以下各级政府间财权和事权不匹配；也与大量专项转移性支付的存在,使得地方政府难以自主实现对资源的有效配置有关.基于此,预算外资金成了地方政府尤其是经济落后地区地方政府的财政依赖.
美国经济学家布坎南有言：“对统治者的控制,一直是通过对征税权的约束来实现的.”“如果对收入的用途没有约束,收入就变得等同于政府决策者的私人收入.”立法权与行政权分立的核心不在于分权而在于制衡,世界各国大都把关乎国计民生的预算,置于一定的外在权力监督之下,预算的编制者、执行者和预算的审批者、监督者不能是同一个主体.就我国而言,如果大量政府性资金游离于人大预算监督之外,必然会滋生众多隐瞒收支、私设小金库、账外设账等违规行为,财政腐败的产生也就不足为奇.可以说,不少部门和政府对于预算外资余的自由裁量权,表现出了强劲的内在冲动,甚至有把预算内资金转化为预算外资金的可能,所谓“腐败出在预算外资金”,正是这个道理.
“预算是一个国家在一切骗人的思想伪装都被剥得精光时所显露出的躯体.”这是经济学家鲁道夫·戈德斯契德关于预算的经典论断.正是在这个意义上,国家财政不应该有任何“预算外资金”存在,即便是一些灵活机动的预备费,也不应脱离人大的监督,只有这样,才能建立公共收支预算、国有资本经营预算、政府基金预算和社会保障预算等等各种预算相对独立义相互协调的预算体系.
事实上,我国现在已明确强调政府收入必须得到综合完整的全面反映.财政部提出,2012年“预算外资金”这一概念要告别历史舞台,所有的政府性财力全部进入一个预算体系.可以说,将所有政府性收入都纳入预算,使一切预算外的财政活动都纳入人大的控制范围,真正实现财政公开透明,通过公共选择来配置资源,才是遏制“三公”消费与财政腐败的合理制度安排.
(作者系天津财经大学法学院副教授)
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