关于财政监督的性认识(二)

三、从哲理层面谈财政监督机制的建立

科学发展观以人本主义为基点,强调在解决基本发展问题的同时,以人为本,追求人的发展和整个社会的和谐发展.在错综复杂的经济转轨过程中,随着矛盾凸显期的到来,财政监督的理念更有必要与科学发展观和人本主义立场紧密结合在一起.人本主义就是说人的问题必然涉及到人性、人权,考虑所有问题要从人这个客观存在引出其他的方方面面.这里需要提到经济人检测设,即认为人要从自身的利益出发谋求经济利益最大化.人都有七情六欲,都有自己的利益,也都有追求利益的动力.一个资源配置机制如能充分调动这种动力,就能提升整个社会的活力和福利.我们搞市场经济体制,很大程度上是承认这种经济人检测设可以解释经济社会现象.当然,市场经济也有它失灵的方面,所以要进行政府干预和宏观调控.经济人的检测设从财政监督的角度也有重要意义,既然人都有七情六欲,都有自己的物质利益,财政监督机制就要顺应这种现实,使监督机制有效、低成本和合理化.但跟经济人检测设相对应,还有另一个检测设,叫公益人检测设,从政府层面应该有公益人的导向存在,抽象的政府部门落实到具体工作的人,公益人检测设也有适应性.在现实生活中可以找到这样的例子,或近似找到,如雷锋、孔繁森全心全意为人民怎么写作,他们的行为模式就符合公益人检测设.不能说经济人检测设能覆盖一切,公益人就纯粹是一个检测设,没有它的具体实施者.但从人本主义和唯物主义角度看,现历史阶段还是经济人检测设具有普遍、长久、稳定的适应性,包括政府官员、公务员,也是经济人,有自己的物质利益追求.不能简单地仅用公益人检测设覆盖公职人员.公务员中,公益人也有,但只能覆盖一小部分.如果用公益人检测设覆盖全体公务员,来设立财政监督原则、要求,将会产生严重的形式主义、口是心非、“两面派”、空头政治之类的负面效应.在考虑财政监督约束时,我认为这种公益人检测设总体而言只能是辅助性的、引导性的,可以引导更多的人向公益人方向努力,而经济人检测设则是更为基础的、在更多的场合比较符合实际的.

因此,要以人本主义、物质利益原则和实事求是态度看待制度创新问题.这跟财政监督和财政监督凭借的制度规则,是有密切关系的.要使监督在制度设计的思路上符合人本主义立场,有几个要点可以拿出来讨论.

首先,要使经济主体、被监督对象的行为合规,符合我们现在要求必须遵守的界限和准则,需要引导被监督主体不想违规,这个“不想”的问题,主要是靠思想教育,但这主要是辅助性的,应和其他方式结合在一起,它不能解决所有问题.和“不想”配套的还有“不必”,如果被监督对象有正常的收入渠道,能通过诚实劳动、合法经营较好地解决生活需要,就不会有强动机去做越界、不合规的事情.不想、不必之外还有一个“不敢”的问题,即如果他违规,其后的违规成本很高,受到的惩处非常严厉,他可能就不敢违规,这就是所谓的威慑作用.还有一个“不能”违规的视角,即通过制度设计,严密到一定程度,他就不能违规了,这当然是我们所追求的最高境界,是最有效的制度性监督,最有效地使我们的监督系统有可能转换工作重心,从合规性监督转到绩效监督上去.这个思想在小平同志的理论中有非常鲜明的体现.小平同志确定“改革开放”的方针,改革就是市场化,走到底是建立社会主义市场经济目标模式；开放就是全球化,走到底就是入世.改革和开放互动形成了现在经济和社会发展的中国奇迹.而就在小平同志确定“改革开放”这四个大字的同时,他有一篇重要讲话是关于党和国家的制度问题,提出解决党和国家发展问题,最关键的要靠制度.一个制度确立好了,坏人想做坏事往往做不成,一个制度构建得不好,好人可能也会被动地去做坏事.从这个层面看,财政监督最有建设性的地方,是要在制度建设上有所作为.不想、不必、不敢、不能,综合起来是标本兼治.“不能”是治本,我们要坚持治本为上.不应该仅仅简单地归纳有人腐败就是他品格低下,还有很多复杂的原因.我们能动的作为,是修补篱笆、完善制度,这也是对干部最大的保护.

其次,从人本主义立场出发,也决定了有关监督机关、监督权力的制衡原则.监督人员也会受到这样或那样的诱惑,产生偏离和扭曲倾向,这就涉及到监督主体的制衡机制问题.原则上是不能把某一个权力绝对化,认为监督机关只是监督别人的,没有别人监督我.监督体系应是一种多重监督、相互监督的构造,综合起来,在相互制衡的情况下发挥作用.

第三,监督在行为方式上,应体现出能动的人文关怀.一是应该强调：“先小人后君子”,把丑话说在前面.二是注重防患于未然的监督,不要想“引蛇出洞”,等出了问题,抓一个大的典型,体现政绩,我觉得这不是一个正常的思维.发现某些同志有偏差倾向要及时提醒,及时纠正,把错误尽量控制在小范围内,这才是人本主义的关怀.三是无罪推定.我们过去都是有罪推定,容易伤害好人.从人本主义立场出发,冤枉一个好人的代价可能高于抓到一个坏人的成效.现在建设法治社会,越来越看到有罪推定带来的坏处,所以要尽量从无罪推定的角度来考虑我们的工作要点.四是监督者也要承认多重制衡,不能把监督权力垄断和绝对化.五是财政内部监督,应定位在把预警救人作为日常的工作方式和前置环节上.

四、财政监督的动态合理性思考

前已提及,现实生活中,存在合规不合理、合理不合规的问题.比如我们检查到县乡基层,可能发现大量资金挪用问题,按现行法规是不合规的.我们调查县乡财政体制,清楚地看到,在实际运行过程中,因为省以下分税分级财政体制安排不能实质性地落实到位,财权的重心在上移,而事权的中心在下移,这就逼出来一个基层普遍的拆东墙补西墙.在这种情况下,简单地强调违规了,对县乡基层的帮助不大.一方面我们要提醒它违规了,另一方面还值得我们发挥作用的地方,是引导方方面面考虑化解体制形成的矛盾的可行性方案,从合规性监督向综合性、政策性监督转变.从开创财政监督新局面的角度考虑,监督部门发现问题时,往往需要有一个甄别,这个人是恶意侵吞公家的利益,还是在种种体制约束下,出于不得已.在甄别之后,可以采取不同的处理方法.

现在的法规中,可能有些是聋子的耳朵――摆设.同样是法规,有些执行起来没什么阻碍,应该继续坚持下去.另有一些是实际执行不了的.在碰到合理性和合规性发生矛盾时,就需要我们财政监督人员发挥主观能动性,综合考虑.

因此,从长远看,财政监督机制的完善要突出制度合理设计安排这个导向.另外,要抓好基础工作,包括会计信息质量和信息系统的技术创新.在积极探索和创新的发展过程中,要适应形势发展的要求,处理好过渡性的一些问题.在哲理上,我个人认为站在科学发展观、人本主义立场上,应发挥我们监督的主观能动性,做好综合权衡,积极促进各项配套改革,促进制度整体合理化.面对转轨中复杂的问题,要注意抓住重点,多考虑防患于未然地做好监督工作和给创新、开拓留下必要的弹性空间.

（全文完）

（作者单位：中华人民共和国财政部）