改革应触“治理结构”

改革是出路,已经成了共识.问题在于,改革应该改什么?改革怎样推进?制度怎样变革?改革的动力是什么?现在的改革能不能解决根源性问题?

“”之后,还有一系列的问题等待我们去回答.为此《新理财》记者专访了香港大学经济学教授、孙治方经济科学奖获得者许成钢.

以市场为主体

《新理财》：现在上海自贸区的建设被认为是新一轮改革的标志性试点.中国的诸多改革为什么要从“试点”开始?

许成钢：为什么要从“试点”引入,是否试验的方式适用,这些问题本身是需要分析的,但是却没有做过分析.一直以来,中国的改革喜欢用地区试验的方式,但是并没有分析,为什么过去用这个办法?在哪些范围内可用?在什么情况下不可用?

《新理财》：在您看来,地区试验在什么情况下可用?哪些条件在起作用?

许成钢：地区试验起作用有两个基本的条件.第一和地方是上下级的关系,是上级考核下级的.通过上级考核下级的方式来给下级提供压力或者是动力.这样的考核方式就决定了地区性试验是按照指定的方向去做的.第二如果是推行地区试验,那么试验问题的性质一定是地区性的,如果做试验的问题的性质不是地区性的,那么从一开始就用错了办法.

从这两个条件讲,就涉及到另外两个基本问题：第一考核地方,上级考核下级,到底要考核什么?所谓的考核指标是什么?在早期,经济问题比较简单,以追求经济增长速度为目标,上级考核下级的标准是经济的增长速度、以及财政、税收收入.事实上,财政收入是完全和经济增长速度绑定在一起的,所以主要是考核经济增长速度,而这个考核是可以量化的.

但是最近十年,不断地说要改变经济增长方式,不断在说不能单纯考核GDP增长速度,那么问题就出来了,用什么考核指标来代替GDP?当有好几十个考核指标之后,到底要地方政府做什么?地方政府又能不能按照上级的指示做出相应的成绩?事实上,地方政府也有自己的利益考量,正所谓“上有政策、下有对策”.所以说,要地方政府来做试验,但是又没有可量化的考核指标,如何考核?

第二是地方上必须很灵活、有自主权,必须手里有资源,才有可能试验.但是就像我刚才谈到的,如果地区性试验要按照的指示去做,上级考核下级有好几十个考核指标,如果又很严格、机械地逐项考核,地方将没有自主权,与试验方法自相矛盾.

上面的这两个问题反映出中国的改革当前面临的核心问题：和地方、以及各级政府之间的关系问题.地方用试验的方式能解决的问题是有限的,并且这个有限的时间段已经过去了.目前面临的这些问题都需要地方自己想办法去有针对性的解决,而且必须是以市场为主解决,那么按照市场的方式解决的话,就不能按上下级进行考核,因为每个地方市场的情况都不一样.

体制困扰

《新理财》：您谈到的和地方的这种复杂关系从根源上讲是什么造成的?

许成钢：其实讲到改革,必须就认清中国的体制的性质,当对中国的体制没有认清的时候,自然不能认清中国的大量的经济社会问题从哪里产生.不能认清问题的根源去改革,这样的改革自然无的放矢.

当前中国面对的所有重大的经济社会问题,都是从这个体制中产生出来的.在不触动这个体制的情况下,自然不能根治当前面对的重大经济社会问题.在过去,我们以不触及基本体制的方式来提高经济发展,已经差不多走到了极限.现在想把问题扩大到超过经济的发展,体制自身的问题就显得突出了.比如上下级之间的激励机制就是这个体制的基本特点.但是就像我刚才说的,上级考核下级只能解决简单的问题,比如十年前的以GDP增长为考核依据,但是碰到了像现在这样的复杂的经济社会问题就解决不了.

《新理财》：您说的体制就是您以前在多个不同场合谈到的“分权式威权主义体制”?

许成钢：是的.中国的这种向地方分权式的威权主义体制可以说在世界上是独一无二的.基本特点是高度的集权来控制政府和控制人事.就是政府高度控制的半市场经济,其中核心的控制机制是政府.除此外还包括对大银行、证券市场进行集权控制,在能源方面实行垄断式的集权保护.分权表现为行政、除金融和能源之外的资源、以及其他大量的经济控制权向地方高度分权.

这个体制决定了过去中国的30年的改革发展轨迹,同时这个体制也是今天中国面临的严重的经济社会问题的制度性根源.在这个体制下,没有解决长远问题的机制.过去考核地方的GDP指标,只能是权宜之计.在这个权宜之计还有效的那段时间里,赢得了时间,应该在赢得了时间的情况下,赶快改变这个体制,而非坐享其成.

《新理财》：这个体制带来的影响,在当前中国的具体体现有哪些?

许成钢：比如说中国现在进入到了一个特大城市的陷阱,目前所谓的城镇化都变成了特大城市化,这其实就是分权式威权主义体制的一个直接反应.超大的城市化带来了环境恶化的后果,如果不是超大的城市化,污染也不会这么集中在这些地区,但是现在来看,决策者对这一问题的制度根源还没有充分认识到.

其实发展中的经济一定伴随着城镇化.城镇化是一个自然而然的过程,原本不需要人为的推动.例如,德国连一个大城市都没有,这是自然发展出来的.此外美国的城镇化也不是联邦政府或是州政府决定的,而是自然形成的.政府的资源必须受到限制,决策必须正确,事情才能做好.一个典型的例子是美国举全国之力建设州立大学.因为政府手中没有资源,没有土地,美国的大多数公立大学都建在了地价便宜的荒凉的地方.但是这帮助了将来的靠市场发展形成的城镇化,因为城镇化中最重要决定的因素是人,围绕人才,大批的学校周围慢慢就形成了分散的小型城镇化.

《新理财》：您认为如何改良这个体制呢?

许成钢：道理很简单,走全世界社会经济发展的共同道路――化.其实宪政我以前也谈了很多次,过去在人类正在经历第三次产业革命的时期,中国面对的产业结构转型问题的实质,有很多相似于一百多年前大清王朝面对产业革命的情景.选择“中学为体,西学为用”,还是奋力推动体制改革,是决定中国长远命运的问题.为此,必须正视一个基本事实,即世界上产业革命的产生,市场经济的蓬勃发展,都是以宪政为前提的,这是市场经济发展的基础.宪政是保障法治和市场秩序的基础,其基本原则就是限制政府滥用权力.如果没有宪政和法治的制度限制,市场就没有秩序.因为,在政府自身利益驱动下,政府有足够的力量侵犯市场,侵犯个人和企业的产权. 《新理财》：对于当前的中国来讲,应该如何实现化呢?

许成钢：化当然是分步走的,现在至少应该从基层通过普选建立起制度.其实在中国以前就已经做了村级普选的安排,镇级普选也有试点.但是很可惜的是村级普选存在很多严重的问题,镇级普选也没有推开,县级至今没有过普选的试验.基层普选是最关键之所在,因为绝大多数的复杂问题,绝大多数的社会经济矛盾都来自于最基层.基层也是最难以指标考核的.

我以村级选举来举例说明体制改革的问题.为什么过去的村级选举在很多地方进行得不好呢?原因是：第一司法不独立.如果进行地方选举,一定要按照选举法进行的,选举法的执行就要求司法是独立的.否则,地方政府干预地方司法,选举永远不能正常进行.为了保证地方选举能正常进行,选举法的执行必须是独立的地方政府,这是个先决条件,没有这个先决条件,地方选举没有办法进行.

第二是书记派遣制.如果村长是村民选举的,那么村里的书记应该是由村里的党员选举出来的.这可以决定没有上级对于下级的行政干预,由本村的意愿自己决定.

上面的这种选举模式如果能推动到镇级、县级,马上能大幅度减少地方政府和民众之间的复杂问题,也无须烦恼考核指标问题了.

土地国有是核心问题

《新理财》：回到您说的中国的独一无二的向地方分权式的威权主义体制,这个体制是如何演变形成的?

许成钢：这是从中国自身的历史长期形成的,其根源之一是土地是国有制.当前中国出现的许多重大的问题,包括政治体制的、经济结构上的问题,其根源之一是土地国有制.只要地方政府手里攥着土地资源,政府就要依赖地方政府,同时又要考核地方政府.

土地国有制是造成整个社会最基本问题的最基本制度之一.为什么这么说呢?

反观全世界的所有国家中,只有中国等几个极少数国家不承认土地的私产权.在土地实行私有产权的国家,政府的资源被压缩了,政府的资源限制于收税,而税收是由立法代表、选民决定的.在这些制的国家下,地方政府也可能以发政府债券的形式去借钱,但是只要地方政府手里没有土地资源,借钱的行为一定是受限制的.从这个角度来说,债务的风险也是总体可控的.

土地私有制最重要的一面,是每一个人手中都有自己的权利.土地产权的重要体现是公民的基本权利,人权包括生命权、自由权、财产权,核心之一是土地的产权,这个权利是包括政府在内任何人不可以剥夺的.这个基本的权利就决定了治理结构,决定了每一个人在社会上是什么状态,决定了每一个农民有权利拥有自己耕种的土地,每一个市民有权利拥有自己的住宅.

当14亿人都没有财产权利的时候,他们在社会上的地位、性质就发生了变化,他们每一个个体的性质和拥有私有土地产权的国家的公民的性质就不一样了.所以说,土地产权是一个基本的问题.

《新理财》：十八届三中全会决定中提出让一部分集体所有制的土地能够进入市场流转,这是不是朝着土地私有制的方向在变化?

许成钢：政策上允许一部分集体所有制的土地能够进入市场流转、以及三十几年以前实行的土地承包制都没有从根本上改变土地所有制,但都是朝着土地产权私有制在变化,是逐渐地以受法律保护的形式把土地产权的一组权利,慢慢地、一项一项让渡给个人,这为最终的全面改变土地所有权创造了条件.但是需要注意的是,土地产权改革的最终目标,基本概念必须得说清楚.我们有些非常复杂的改革设计,原因是因为概念不清楚.其实,许多改革本来不需要非常复杂的设计,所谓“大道从简”.例如,以前实行过的“双轨制”,在双轨制时,政府之于商品的定价非常复杂,但是其实一旦变成市场制,问题就迎刃而解了.

触及治理结构

《新理财》：如果不从当前体制这一问题的本源出发去解决中国的若干重大问题,那么以现有的改革来看,会存在什么样的隐性风险?

许成钢：最大的可能是整体的情况不会有多大的改善,已经在恶化的问题很难被制止.目前最大的、最突出的问题是污染和地方债.这其中地方债的问题最难解决.我刚才所言的化是最终解决地方债问题的体制改革.在现有的治理结构之下,地方债的问题还在继续恶化,尚且无解.在目前的地方债的水平下,由于当前经济的增长速度还不是很慢,同时因为财政手中还有大量的资源,所以暂时来看,如果不犯重大的错误,地方债尚不至于立即产生全国性危机.但是,情况在迅速的恶化,地方债的增长速度非常快.继续恶化下去的话,再过三、五年,将很难制止产生全面危机.只要不解决,很快,地方债问题就会随时触发非常严重的财政金融威胁.

《新理财》：具体来说,地方债会给中国经济带来什么威胁?

许成钢：目前来看,第一,虽然有发布的地方债统计,但是这个数字的真实性是存疑的,信息不清本身就是个极大的威胁.第二,大量的地方债是以土地为抵押借来的,这就需要知道具体有多少是以土地为抵押借来的,以及是在什么地方抵押,用的是什么样的土地,抵押借款的杠杆率有多高.

以上的问题其实全都是涉及商业金融方面的计算.如果在市场上由投行介入进来计算的话,会一笔一笔的算清楚这里面的风险有多大.但是很可惜的是中国的大量的事情是灰色的,所以造成了严重的地方债不透明,这是涉及到治理结构的很危险的事情.

如果很多地方债都是以土地为抵押借来的,杠杆率很高,那么每年仅仅是还清地方债的利息要靠当年借来的钱去投资产生的收益加上土地作为抵押品自身的增值.这就造成了,地方政府在土地上“押宝”,因为所有的基础设施建设、房地产等要素都和土地相关.但是,另一方面,很长时间以来,的政策又在打压地价.这岂非自相矛盾?

现在已知的情况是相当的三四线城市的房地产市场存在泡沫,但是没有可靠的统计数字.但是同时还在房地产市场较好的地区试图打压地价.这是完全错误的做法.在任何房地产市场发展还可以的地方,任何试图稳定房地产价的政策首要关心的应该是金融安全,而不是行政限制和打压.应该采用的办法是降低杠杆率.可以要求抵押贷款的时候,大幅度提高首付,适当提高利率,这样在房地产还在上涨的情况下,后写房的人就安全了,先写房的人由于地价的上涨,所以房地产的总价值上来了,尚不至于破产.

从这个角度来说,现在面临的问题相当不安全.房地产市场崩溃的那一天,就是金融危机爆发的那一天,同时带来的还有财政危机.现在中国的经济有大量的不安全因素,没有充分考虑到.实际上解决这些问题,在中国的当前的经济改革中是相对容易的,因为没有触动到基本体制.当然地方债的问题的解决要触动到体制层面.

《新理财》：当前的全面深化改革将财政提升到国家治理的高度,深化财税体制改革的提出不是在向着“深水区”挺进吗?

许成钢：当前的改革并没有触动到基本体制,只是触及到了财税制度,而财税改革其实只是国家治理结构中的小部分问题.正如我刚才谈到的,现在地方政府大量欠债,又大量借钱还钱.现在出台的改革政策基本是权宜之计,第一,和地方的财税分配适当作出改变,给地方财政收入的份额大一点,缓解一点.第二,就是逐渐地给地方政府发债券的权力.但是这些权宜之计并不能解决地方政府的基本动力问题,没有解决地方政府所面临的基本约束条件的问题,治理结构并没有改变,仍然是上级考核下级,而重大问题的根源是各级政府的激励机制失败造成的.

目前来看,在不纠正这一根源性问题的情况下,通过发债等形式予以缓解地方的财源的问题,很可能会造成地方政府“乱搞”的局面.过去为什么不允许地方政府发债的原因就是担心地方政府“乱搞”,现在只能说是不得已而为之了.其实,地方政府的财政政府真是鞭长莫及,政府每向下一层,都会带来巨大的复杂问题,并且这个复杂的程度是呈指数级上升的,上级政府根本没有可能弄清楚.所以,地方的财政需要地方自己去管理,需要化下的选民来管,这样才是抓住了主要矛盾.