预算监督与约束问题

随着公共财政框架体系的建立和不断完善,政府财政成为了法治下的财政,是取之于民、用之于民的“阳光财政”.这不仅是指政府的一切收入均需依法征收,也是指政府的每一笔开支均需公开透明,接受监督和约束.

在深入学习实践科学发展观的过程中,从全面、协调、可持续发展的角度重新审视人大预算审查监督工作,对于建立完善、高效的预算审查监督体系,规范预算管理有着特殊的现实意义.

一、政府预算及审查要点

在人大对预算进行审查的过程中,感到最困惑的恐怕就是一堆看不懂的数字,甚至觉得预算审查无从下手.为此,必须首先对政府预算有一个基本的认识,了解掌握政府预算的职能作用和预算审查的目的.其实预算就是政府的财政收支计划,是政府筹集、分配、使用和管理财政资金的工具.在长期的预算管理实践中,逐步出现了一些概念或术语,如预算周期、零基预算、滚动预算、转移支付、赤字预算等,这样能够更加准确地反映政府的财政收支活动,同时也使预算工作变得更加复杂和专业化,增加了预算编制和审查的难度.作为一种工具,由于各个国家的国情、历史、传统习惯和管理需要不同,在预算制度设计和管理方法上也有所不同.政府预算能够体现政府意图,帮助政府达到政治目的.如实行扩张型（积极的）财政政策和紧缩型（消极的）财政政策,对经济发展会产生两种截然相反的政策效应.

从预算监督的角度看,无论财政收入来源有哪些、规模有多大,首先要保证预算的完整性,即政府的各项收支都要纳入预算.政府不应该有未得到法律批准的收入,并且只有获得批准才能进行支出.其次要维护预算的权威性,保证严格按批准的预算执行.第三要保证支出的有效性,实现财政资金效益最大化.目前,预算编制不完整,预算执行不严格,财政资金使用缺乏绩效考核,是我国各级政府加强预算管理亟待解决的问题.至于预算报告和预算草案中所使用的那些术语、科目等,都是为编制预决算怎么写作的,不必深究,人大预算审查监督的重点也不在那上面.

二、预算的全面性监督

预算作为政府收支计划,它规定政府活动的范围和方向.对预算的全面性监督,就是对政府的所有收支活动都要进行监督,否则就有可能导致政府的某些行为失控,造成行政权力的滥用和公共资源的浪费.对预算的全面性监督应侧重以下三个方面：

（一）预算编制的完整性.预算的完整性要求政府的预算应包括政府的全部收支项目,绝不允许在预算规定范围之外还有任何以政府为主体的财政收支活动.在我国现行的财政体制下,地方政府预算中既有税收收入又有各项非税收入,既有本级收入又有上级财政转移支付收入,既有基金收入又有国有资本运营收入；在部门预算中,既有财政拨款,又有部门自营收入.保证预算编制的完整性,就必须把所有的财政性资金都纳入预算管理,部门的自营收入也要纳入部门预算,实行综合财政预算.

（二）部门预算的可信性.部门预算是政府预算的细化,一级政府预算最终是通过各个部门预算来完成的.部门预算应体现部门职能,反映部门的全部工作计划和目标.实行部门预算改革以来,各项支出定额不断规范,政府预算资金年初分配到位率不断提高,但仍有相当一部分属于部门职能的支出没有纳入部门预算,造成部门预算范围狭窄,预算执行中的大量追加使得部门预算的可信性大大降低.

（三）预算执行的严肃性.预算也是法,经人代会批准的预算具有法律效力,应严格执行.预算不能随意追加,超收收入不能随意动,按预算口径编制决算,这些规定有的还需要通过修改和完善相关的法律作出补充.应通过加强对预算收入的预测,严格按法定标准安排预备费,提高预算资金的年初分配到位率等项措施,来逐步解决预算约束不严的问题.

三、预算的协调性监督

预算本身具有调节职能,政府在筹集、分配和使用财政收入的过程中,会影响到经济社会的方方面面.如今,预算安排是否协调,更是与和谐社会建设密切相关.按照建立公共财政框架的要求,预算的协调性主要体现在预算的公平性方面,体现在财政资金在政府职能范围内的合理配置.

（一）建立公共财政框架是保证预算公平的关键.建立和完善公共财政体制,是党在新时期对财政改革的基本要求.公共财政的核心是满足社会公共需要,把更多的财政资金投向公共怎么写作领域.各级政府都应当按照建立公共财政体制的要求,进一步调整优化财政支出结构,规范财政资金供给范围,逐步退出对竞争性、经营性领域的财政性投入,将有限的资金主要用于满足社会公共需要,真正做到财政资金取之于民、用之于民.

（二）公开、透明是保证预算公平的重要前提.预算只有公开才能够更好地接受监督,使公众清楚政府要办哪些事,要花多少钱,钱花得是否合理.随着人大代表参政议政能力的不断提高和人民群众法制意识的不断增强,要求提高预算透明度的呼声越来越高.按照监督法和政府信息公开条例的规定,应及时发布政府预算信息,积极保障人大代表的知情权,广泛征求社会各方面意见,以确保预算公平合理.

（三）绩效评价是促进预算公平的重要手段.通过审计等部门对各项财政支出的绩效情况进行检查评估,发现财政资金使用中的各种问题,不仅可以减少财政资金的损失浪费,还可以堵塞预算上的漏洞,避免财政资金偏离公共财政领域,向利益集团倾斜,从而促进预算公平.

四、预算的可持续性监督

政府预算不同于一般项目预算,它要循环往复、年复一年地维持政府运转,保证政府经常性的开支需要.首先,政府的存在决定了预算的可持续性,没有预算的政府是不可想象的,有一级政府就应该有一级预算.其次,预算是按年进行编制、执行和对比分析的.再次,有些预算项目具有持续性,不是在一个预算年度内能完成的.

我国《预算法》规定,和地方各级政府分别编制本级预算草案,报同级人民代表大会审查批准,预算年度统一自公历1月1日起,至12月31日止.目前由于和地方各级政府之间在事权划分和财力配置上还不够科学合理,财政收入占全国财政收入的比重大,在地方政府预算中,有相当一部分收入来自财政的转移支付,地方各级政府对上一级财政有很强的依赖性.全国人民代表大会一般在每年的3月召开,包含大量地方预算资金的预算这时才能获得批准.而此前地方各级政府预算都已经人代会正式批准,这就很难保证地方预算的完整性和准确性,往往造成一些专项形成跨年支出,打乱了地方政府预算的周期性.解决这一问题,一是要在宪法层面上进一步明确划分政府与地方政府的事权,同时进行分税制改革,赋予地方政府相应的财力保障；二是改变预算周期,改现行的财政年度为自公历4月1日起至次年3月31日止,这样有利于地方政府完整、准确地编制预算；三是编制滚动预算,在编制下一财政年度预算的同时,对未来三年的财政经济形势进行预期,政府各部门制定未来三年的工作计划,据此编制未来三年的政府预算,报人民代表大会审查批准,以增强预算管理的前瞻性和连续性,有助于财政稳固和可持续发展.

学习实践科学发展观,建立公共财政制度,客观上对政府预算提出了新的要求,呼唤一个统筹兼顾、公开透明、科学完整、合理高效的预算早日出炉.同时,要进一步提高人大预算审查监督的权威性和约束力,更好地发挥预算在管理社会经济事务和实施宏观调控中的作用.

（作者单位：省人大常委会预算工作委员会）