农发行支持水利建设问题―河南省为例

2011年发布的1号文件明确指出：“在风险可控的前提下,支持农业发展银行积极开展水利建设中长期政策性贷款业务”.水利建设具有典型的公益性、基础性、战略性特征,是“三农”领域的薄弱环节,靠一般的政府融资和市场手段筹资建设目前还远远不够,而作为政府解决“市场失灵”和弥补“市场缺陷”重要工具的农业政策性银行,通过发挥应有的倡导性职能作用,建立相关机制,完善功能,加大政策性信贷资金投入,对实现水利建设的预期目标具有非常重要的推动和促进作用.

农发行支持水利建设现状及问题

河南省水利建设情况

河南是全国农业大省和小麦主产区,常年小麦种植面积7500万亩左右,产量占全国1/4,被誉为中国粮仓.近几年,全省每年粮食产量都超过1000亿斤,粮食总产连续12年居全国首位.2009年,我国发布的《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009～2020）》中,河南新增粮食又占全国新增总量的近1/3.可见,河南粮食的丰歉,对我国粮食安全、市场稳定和国家宏观调控政策的影响至关重大.解决粮食安全,首先要解决靠天吃饭问题,而加强农田水利建设和保护显得尤为重要.

河南是唯一地跨黄河、淮河、长江、海河四大流域的省份.据测算,水资源总量413亿立方米,居全国第22位,人均水资源占有量440立方米,亩均水资源量405立方米,为全国平均水平的1/5.截至目前,全省共有各类水库2360座,总库容366.2亿立方米,初步治理水土流失面积4.24万平方公里,有效灌溉面积7432万亩,旱涝保收面积5942万亩.通过近几年的努力,目前全省年供水能力已达260亿立方米,但每年仍缺水40亿～50亿立方米,干旱年份缺水更为严重,2009年冬到2010年春持续四个月的特大干旱就是警示.然而,全省水利灌溉设施老化失修,大部分灌区工程已投入运行30年以上,由于缺乏必要的维修、改造资金,工程长期带病运行,工程效益衰减严重,骨干建筑物完好率已不足40%,干支渠基本完好长度占实有长度的35％,斗农渠完好长度占实有长度的60％,斗渠以上建筑物基本完好的仅占45％,20%已失效或报废.众多泵站带病运行,全省还有400座中小型水库需要除险加固,大多数河道的防洪标准只有10～20年一遇,部分不足5年一遇.针对这一状况,“十二五”时期河南省计划投资1497亿元,其中争取安排资金961亿元,地方安排资金496亿元.根据项目建设性质划分,续建项目投资304亿元,新开工项目投资1193亿元.2011年,河南省将启动11项民生水利工程,初步测算总投资将达到691亿元,占整个“十二五”期间水利总投入的46%.很显然,如此庞大的资金需求,仅靠财政短期内安排是远远不够的,农业政策性银行作为政府“看得见的手”及时加大对水利建设的资金投入,具有非常重要的现实意义.

农发行支持水利建设现状

自2007年农发行开办农村基础设施建设贷款和农业综合开发贷款以来,农发行河南省分行抓住机遇,积极探索,营销了一批骨干重点水利建设项目.到2010年末,全行农业农村基础设施中长期政策性贷款余额100.3亿元,其中,涉农水利建设贷款余额39.1亿元,支持项目16个,涉及灌区配套和节水改造、病险水库除险加固、河道综合治理、农村饮水安全、南水北调干线及配套、水土保持和生态保护等多个方面.如：2006年贷款6.4亿元支持巩义“五龙”公司河道综合治理项目,已修复原水利设施34处,机井1131眼,10.3万亩农田得到有效灌溉,伊洛河两岸小麦亩产由320公斤增加到400多公斤,每年可使农民增收2000多万元；2009年贷款5亿元支持郑州生态水系“四河工程”河道治理后,除险加固工程达到了五十年一遇防洪标准,使100多个村庄免受自然灾害,7.7万亩土地得到有效灌溉；2010年贷款4亿元支持黄河小浪底水利枢纽南岸引水口工程的配套工程,将解决小浪底南岸孟津、偃师及洛阳市郊区的61.8万亩农业灌溉、孟津县城40万人用水及人畜饮水安全问题,对实现灌区经济可持续发展、安定小浪底库区移民生活、改善洛阳市城市生态环境等方面具有十分重要的社会和经济效益.

存在主要问题

各方认识尚未统一,农发行项目营销困难.由于水利建设项目普遍周期较长,需要资金量大,如果采用银行融资方式建设,地方财政也未必有相应的配套实力.因此,无论是地方政府和有关部门对投资水利建设都存在动力不足问题.尤其是地方水利部门,认为水利设施建设是国家的工程,国家给多少钱办多少事,从银行贷款,一怕担责任,二怕找麻烦,三怕出利息,导致银行营销难度加大.

承贷主体选择困难.由于水利设施大多产权不清,其管理方难以作为符合银行要求的承贷主体.根据农发行现行信贷政策,可以作为政府主导的水利建设项目借款人的主要有融资平台公司、机关法人、事业法人三类.但由于政策原因和历史原因,农发行在选择上述三类承贷主体时仍面临一些困难.一是政府融资平台公司.2010年国家对地方政府融资平台进行清理整顿,金融机构的政府融资平台贷款业务受到新政的严格限制.由于各地经济发展水平不一,地方财政实力不同,对地方政府融资平台进行规范、清理的进度也不一样,一些山区县、贫困县,政府融资平台实力弱、包袱重,规范和清理的进展慢,但恰恰是这些偏远贫困地区,对水利建设贷款需求更为迫切,这无疑加大了农发行选择承贷主体的难度.二是事业法人.地方水利局不像公路局、土地局等职能部门下属有项目运作经验丰富的事业单位,缺乏合法有效的承贷主体.水利部门体制机构的缺失使农发行的信贷资金面临“无人承贷”的窘境.三是机关法人.尽管农发行在信贷管理制度上将“机关法人”纳入了借款人的范畴,但没有对“机关法人”进行确切定义,也没有规定“机关法人”的贷款条件和准入门槛,在政策上存在模糊地带.

相关配套机制不健全.水利建设项目大多期限较长,没有收益或收益少,承贷主体缺乏必要的抵押担保能力.从风险控制的角度,银行方面需要政府出台相关的贷款补偿机制,从制度上保证贷款风险控制在合理的限度内,但至目前和地方政府缺乏类似的配套机制.

内部管理水平跟不上.目前,农发行大多数县支行都缺乏开展水利建设等中长期信贷业务的项目评估、风险管理、法律事务以及信贷管理系统人员.在业务开展中,对地方财政实力和信誉的评估缺乏操作性强的评价指标和掌握标准,在垫付贷款额度、贷款方式、期限确定以及贷后管理等方面还处于刚刚起步阶段,一些行对项目分析评估报告还缺乏独立的分析和判断能力.

农发行支持水利建设着力点及模式选择

支持水利建设的着力点

农发行在支持水利建设上,当前和今后一个时期应把政府主导、带有明显公益性、基础性、战略性的项目作为信贷投放着力点.具体包括以下几个方面：

农田水利设施建设.包括大中型灌区续建配套和节水改造、大中型灌溉排水泵站更新改造、末级渠系建设、中小型水利设施建设、中低产田改造、节水灌溉工程、粮食核心产区建设配套资金等.

防洪抗旱体系建设.包括大江大河大湖治理、中小河流治理、病险水库水闸除险加固、抗旱排涝体系建设、蓄滞洪区建设、山洪地质灾害防治、水毁灾毁水利工程修复等.

农村饮水安全建设.包括农村饮水安全工程、集中供水工程、水源保护和水质检测.

水资源配置工程建设.包括骨干水源工程、水系连通工程、大中型水库建设、水利枢纽工程、污水处理回用工程.

水土保持和水生态保护.包括水土保持重点工程、小流域综合治理、淤地坝建设、坡耕地整治、造林绿化、水生态修复、江河湖泊水环境治理、农村河道综合整治等.

信贷支持模式

政策性银行贷款本质是政府提供的一项公共怎么写作,具有公共品或准公共品属性.按照詹姆斯•,M•,布坎南创办的公共选择理论及萨缪尔森提出的公共品理论,其供给也可打破政府统揽格局,采用市场化、商业化的方式运作.具体而言,可区分各种不同性质、类型的信贷公共品,将筹资主体和生产主体分离,把政策性贷款的生产交给政策性金融机构,由其提供政策性贷款产品.而政府只需要以出资者的身份,以提供补偿、政策支持、担保、让渡收益权等方式,向金融机构购写相关产品,以提高政策性贷款供给效率.据此,政策性银行可选择以下信贷支持模式.

一是政策支持型信贷模式.即政府部门通过给予政策性金融机构一定的优惠政策(包括税收优惠、资金来源优惠、不良贷款处置等),并且准许贷款利率由市场定价,引导政策性金融机构降低贷款门槛,加大对特定农业生产或特定群体的信贷投入.

二是财政补偿型信贷模式.即政府部门承诺以财政资金对政策性金融机构从事某项农业信贷投入而产生的损失给予补偿,指定政策性金融机构采取封闭运行的方式进行农业信贷投入.

三是政府保障型信贷模式.即政府部门通过成立农业担保公司,为农户或涉农企业提供贷款担保怎么写作,帮助农户和企业达到政策性金融机构的信贷标准以取得信贷支持.

四是收益权抵押型信贷模式.即政府部门将具备垄断性质的公共事业项目的收费权或预期收益权抵押给政策性金融机构,从而取得政策性金融机构的信贷支持.

基于以上分析,农发行支持水利建设目前可采用的模式有：

财政补偿型（垫付性贷款）.对或省级政府规划并由财政全额出资承建水利建设项目,当项目建设资金投入比较集中,政府逐年分期进行拨款或实施“先干后补”政策时,农发行采取低风险财政垫付性贷款方式支持,缓解政府资金投入的前期压力.此类项目不受国发〔2010〕19号文件关于融资平台贷款条件的约束,民众关注度高、社会影响力大,财政补贴拨付及时可靠,还款有保障,项目应重点支持,模式应积极提倡.其前提是当地财政必须承诺分年按计划偿还贷款本息,并有相应的担保措施.

收益权抵押型（准公益性项目）.对地方政府关注、涉及民生且有一定经营收益的项目,如农村饮水工程、工业供水工程、水利景观建设等,应以“项目经营收益+借款人自身经营收益+借款人能获得的其他流”作为组合还贷来源.农发行支持的贷款主体必须是运作成熟、财力雄厚、经营性流充足的政府融资平台公司,其操作的难点和要点在于合理评价贷款存续期内借款人各项自身收益的来源和额度,针对各项收益来源分别制订专门的管控措施,抓牢还贷资金.同时应落实有效的第二还款来源以缩小风险敞口.此外还需关注融资主体在其他金融机构的融资总额,综合判断贷款本息覆盖率,确认还款来源合规足额.

银团贷款方式（农发行主导）.按照银监会“关于大力推进银团贷款,有效防范集中风险”的要求,对那些投资较大、贷款期限较长、风险相对较大的大型水利建设项目,采取以农发行为主,寻求与实力较好的商业银行合作,以筹组银团的方式对项目进行贷款投放,一是可以降低农发行信贷风险,二是可以将政策性银行优势与商业性银行优势合理配置,最大限度地发挥金融支持整体效应.

内外部配套政策

内部配套措施

建立与政府和有关部门合作机制.首先,发挥政府主导作用.紧紧依靠地方政府,跟进地方经济发展的营销思路,紧盯地方政府的发展规划,拓宽营销视野,深挖客户资源,制订相应的业务拓展计划；成立由政府牵头,成立跨部门合作组织,加强对信贷支持水利建设工作的领导.同时,做好与水利主管部门的沟通协调,促进融资平台的建立完善.其次,提升项目营销层次.水利建设项目起点高,规格高,资金投入大,单纯依靠开户行进行前期营销接洽,会存在信息不对等、级别不对称、对话不畅通的问题.因此省市分行应走向营销前台,提升营销层次,获取营销效果.

把好准入关口.在项目准入方面,准确界定业务范围,细化项目入库、培育、出库审核条件,选择优质项目进行支持；突出政策导向,优先支持地方政府土地出让收益与水利建设挂钩的项目,促进土地出让收益更多地投向农田水利建设；积极支持土地整治项目拓展延伸到的公路项目和其他农业农村基础设施项目,用土地增值收益来覆盖其他项目贷款风险.

集中规模和资金,加大投放力度.农发行发展新业务的资金主要靠发行有限的金融债券筹措,期限刚性强,规模有限,因此要抢抓机遇,及早筛选上报项目,用足信贷规模,把钢用在刀刃上,加大投放力度,把有限的信贷资金集中一块用于水利建设方面,支持水利建设实现大的突破.

完善信贷管理制度,优化办贷流程.对政府主导、上级财政补贴的水利建设贷款开通“绿色通道”,主要是优化操作手续,从简从快,避免重复劳动.例如对在农村和山区建设的水利项目,可不要求提供建设用地规划许可文件；对事业单位承贷的水利项目,也不应将企业财务分析办法生搬硬套,测算事业单位的资产和盈利.

加强风险管理.落实政府承诺、土地出让收入返还质押、项目回笼款监管、账户管理等组合措施,防范和化解信贷风险.

一是落实担保方式.应从法律效力和政府信用两个方面慎重把握,在符合《担保法》、《物权法》的前提下,创新担保方式.对权属清晰的有形资产或无形资产,优先用于贷款抵质押担保.政府融资平台贷款一般额度较大,如一种担保方式难以覆盖贷款本息的,可采取多种担保方式组合的办法.采用土地出让收入返还质押的,要合理测算土地预期出让收入和返还收入,并落实相关手续.积极探索并推行“二次担保”措施,即项目建设期间,以土地预期出让收益、各类收费权质押或以在建工程抵押,项目建成后,及时置换或追加担保措施,以储备土地或厂房设备等固定资产抵押和保险,从而进一步降低信贷风险.

二是严控操作风险.认真执行银监会“两个办法、一个指引”相关要求,尝试将粮棉油收储贷款“封闭管理”的概念引入项目贷款管理中,严格落实资金支付规定,重点从“规范支付、审核用途、监测进度、及时回笼”四个环节,防止信贷资金被挤占挪用.加强与地方政府、财政、土地、水利等部门的沟通与协调,密切关注上级补贴、本级配套、项目收益等资金的筹措、拨付进度,资金到位后直接转入农发行账户,优先用于收贷收息.

三是强化贷后管理.针对水利建设和新农村建设项目的特点,创新贷后管理措施.要对土地出让返还质押账户实行最低额度控制,将综合收益或项目经营收益留存在该账户,还清对应贷款后再允许借款人支配剩余部分.要对质押物按月监测,要重点关注相关土地的出让情况,相关土地出让后形成的收入要接受农发行监管或直接收回对应贷款.要合理安排收贷收息.根据贷款批复,合理确定贷款宽限期和分期还款计划,防止“大头向后”,集中偿债.同时,可设置还贷准备金专户,专门收拢各种来源的还贷资金,确保贷款偿还有计划、有来源.

加强队伍建设.一是培育优秀评估团队.开展多渠道业务培训,适当引进紧缺岗位的专业人才,同时应在依托现有贷款调查中心的基础上,组建政策水平高、专业性强的评估团队.考虑到农发行现有组织架构,评估人员可由市行推荐,省行选定,兼岗不调动,短借不长借.二是引入专家顾问机制.从水利、土地、财政等相关部门和大专院校聘请行业专家,组成专家团,对一些大型项目进行前期咨询、评议,然后再进入调查、审查等环节,从而提高办贷的针对性和科学性.

外部配套政策

进一步明确支持政策.针对农田水利建设项目的信贷需求特点,按照不同的项目类别,区别对待贷款项目.对符合国务院19号文件要求的公司承贷的水利建设项目允许农发行继续给予支持.对公益性水利建设项目可分两种情况进行支持：一是对所需资金全部由财政安排的项目,在财政资金拨付到位前可由农发行先行发放垫付性贷款解决；二是对所需资金由财政补助投资加地方财政匹配投资的项目,在地方安排的财政资金到位前可由农发行先行发放垫付性贷款解决.对准公益性水利建设项目,可采取项目法人承贷、财政贴息的办法由农发行提供项目贷款,本息由项目自身收益如水费收入等偿还.如贷款项目无收益或收益不足的,可用项目自身或延伸产生的土地出让收益返还收入或政府土地出让收益及其他财政性资金予以弥补,促使土地出让收益延伸带动水利建设项目.

完善相关扶持政策.建议国家综合运用财政、税收和货币优惠政策,建立健全农业政策性银行的政策扶持长效机制.一是进一步完善财政扶持政策.通过财政注资、税收返还、利润转增或发行次级债券的方式,补充农发行资本金,使其不低于商业银行资本充足率；建立中长期贷款财政补贴机制,由财政对中长期贷款项目进行贴息,合理补偿农业项目贷款的高风险、高成本和低收益.二是执行优惠税收政策.减免农发行的营业税和所得税,并允许在税前增提呆账准备金,提高农发行的怎么写作能力和可持续发展能力.三是实行适当倾斜的货币政策.信贷计划比照对商业银行的做法,将对农发行信贷增量的指令性计划改为指导性计划.降低或取消对农发行的存款准备金要求,增加可运用资金,缓解农业和农村资金投入的严重不足.

打造金融生态环境.支持水利建设,需要良好金融生态环境作支撑.各级政府应给予农发行和承贷主体宽松的外部环境,尤其是抓紧规范完善各类融资平台,使其真正成为符合贷款条件的公司类实体；引导企业合规使用银行贷款,并专款专用；培养贷款企业诚信意识,落实项目资本金和自有资金,确保与信贷资金匹配使用.银监部门应单独建立适合农业政策性银行的信贷资产质量监管体系,对支持水利建设等政策性贷款实行单独考核,单独监管.

进一步整合水利资金资源.建议对土地出让收益中提取10%用于农田水利建设的资金、水利建设基金、小型农田水利建设补助专项资金等各类现有用于水利建设的财政性资金进行整合,存入在农发行开立的专户,专项用于对水利的投入或偿还贷款本息.

(作者系中国农业发展银行河南省分行党委书记)