内蒙古县乡财政困难的成因

点赞:33162 浏览:155784 近期更新时间:2024-01-10 作者:网友分享原创网站原创

县乡财政困难是一个全国普遍性的问题,内蒙古的县乡财政也不例外,突出表现在收支缺口大、债务负担沉重、欠发工资、财政收入失真等方面.由于财政困难,一些基层组织基本处于瘫痪和半瘫痪状态,导致黑恶势力乘虚而入,不仅危害了社会的稳定,而且严重影响了党和政府在群众中的威信;而农村公共产品供给的不足,也影响了农村经济和社会事业的全面发展,制约了城乡差距的缩小.因此,如何实现县乡财政解困就成为各级政府社会经济生活中的突出问题.

一、内蒙古县乡财政困难的成因

(一)财源结构单一,县乡财政增收空间有限

县乡财政收入是由税收和非税收入两部分构成的.从税收收入看,主要是工商税和农业税.经济决定财政,一个地区如果经济发展水平比较高,必然会产生较多、相对稳定的税收来源.但是,我区多数县乡的经济基础比较薄弱,农村产业结构单一,非农化程度比较低,农产品加工业处于低级阶段,难以形成高附加值、高税利的生产、加工系列,致使财政收入对农业税的依赖程度较高,缺乏支柱税源.而国家“取消农业税”政策的出台,又使县乡财政失去了原来的基本收入来源.从非税收入看,主要是各种收费、集资、附加费等.近几年,随着农村税费改革的不断深入,农民的负担切实减轻了,但县乡非税收入减幅也比较大.这说明在财源结构相对单一的情况下,县乡财政的应变能力显得比较弱,这给基层财政的增收带来了很大的难度.

(二)人员经费负担重,县乡支出刚性增长压力大

近几年,内蒙古实施的县乡机构改革对于压缩行政事业费开支、减轻财政负担,确实起到了作用,但县乡行政事业费和财政供养人员仍呈上升趋势,而且越是欠发达的地区,由于其他的就业岗位有限,财政供养人员增长就越快,再加上1998年以来我国实施积极财政政策,出台了很多政策性增资项目,如连续几年普调工资及增加各类社会保障性的支出等等.这些政策性增资项目所需要的资金,一部分由财政拨款解决以外,主要是由各地方自行解决的.这种“只给政策,不给资金”的做法,对于本身比较困难的基层财政而言,无疑是“雪上加霜”.而且事实上,县乡财政除了有上述政策性增资项目外,还存在好多法定性支出项目.在财力有限的情况下,这些法定性支出项目,也使基层财政处于被动境地,支出很难控制.


(三)预算管理不健全,支出随意性较大

一是支出预算采用“基数法”编制,缺乏科学的依据.二是执行预算不严格.一级政府的财政收支应严格按照预算执行,但是在实际工作中,基本上没有按照预算执行,经常出现“随意调整预算”、“追加支出预算”的现象,在决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题,暗箱操作也比较严重.三是预算监督无力.基层财政部门,在实际工作中又普遍重视对收入的监管,忽视对支出的监管,所以,根本谈不上监管的制度化和规范化,导致支出的随意性较大.

(四)财权划分与事权划分失衡,县乡财政困难加剧

1994年,我国实行了分税制,重新界定了和地方的财权与事权.虽然这种界定,当时主要是在与省级政府之间进行的,但后来省以下各级政府基本上也都是仿效了的做法,形成了“财权和财力层层向上集中,事权和责任不断向下转移”的格局.所以,在、自治区和盟市级政府层层向上集中资金的过程中,县乡政府承担了大量的事权,而且事实上,这些事权通常又是一些刚性强、欠账多、基数大、无法压缩的事权.

(五)地方税体系不完善,县乡地方财政收入规模小

我国实施分税制,将整个税收体系划分为税、地方税和共享税三个部分.我区在具体实施时,一方面考虑到占财税收入几乎一半的增值税按照75:25的分成比例划为共享税,地方实际税收缩减较多,另一方面绝大多数基层财政支大于收,需要上级补助,因此,按税制改革后的税种设置,划分了地方各级财政收入.虽然作为县乡地方税的税种数量比较多,但是缺乏稳定且有规模的税种,地方收入规模小,远远满足不了其履行事权所需要的财力,形成了“小马拉大车”的局面.

(六)转移支付制度不规范,很难从根本上解决县乡财政困难

客观地讲,实施转移支付以后,内蒙古基层财政支出紧张的状况有所缓解,但是由于历史包袱重、供养人员多、自身财力增长缓慢等因素,再加上转移支付资金分配总体上不合理,均等化功能有限,支出缺口仍然很大.

(七)县乡政府职能转变滞后,财政资金效益低下

一是包揽了过多的经济管理职能,该保的保不住,不该保的又包揽过多,“越位”和“缺位”并存,资金紧张和资金浪费并存.二是“政绩工程”、“形象工程”.一些干部思想浮躁,急功近利,追求表面化的“政绩”,导致资金沉淀,资源浪费,后续工作无法展开,出现了“前任政绩,后任包袱”的现象.

二、实现内蒙古县乡财政解困的对策与建议

(一)按照建立公共财政的基本要求,明确县乡财政的职能范围

公共财政是市场经济条件下,弥补市场失灵、提供公共产品、满足社会公共需要的一种财政模式.在公共财政的框架下,财政的活动领域应该是市场失灵或市场不能很好发挥作用的那些领域,而不是去干扰或代替市场的功能.按照这一基本要求,县乡财政支出的重点应该是满足社会公共需要,按照“一要吃饭,二要建设”的原则,优先保证政权建设、政府机构正常运转和工资发放、教育卫生等公共事业发展的需要.因此,对于县乡财政而言,最主要的还是创新理财观念,引入“公共财政”的理念.通过创新观念,规范政府、集体、个人之间的分配关系,从制度上明确政府与市场的分工与合作,明确财政的责任,尽快解决财政建设与发展过程中的“越位”和“缺位”的问题.具体讲,在当前和今后相当长的一段时期,内蒙古县乡财政的职能和任务,应主要包括以下四方面:一是确保基层政权组织机构正常运转;二是强化区域内社会公共事业的发展;三是支持城镇和农村公益事业发展和社会保障;四是有选择、有重点地支持经济发展,退出一般竞争性领域投资,加强基础设施建设、支持农业产业化以及其它重要基础性、支柱性产业的发展.

(二)加强县乡财政管理,健全财政监督机制

要结合我国当前正在进行的财政改革,综合运用“部门预算”“政府采购”“零户统管”“工资统发”“收支两条线”等财政管理手段,按照“量财办事、综合平衡”的原则加强管理,提高基层财政按时足额发放工资、维护国家机关运转和社会稳定的保障能力.在健全财政监督机制方面:首先,上级财政主管部门应该配备一些政治素质较高、业务能力较强的人员,来指导、检查基层财务人员的工作,定期对基层财务进行检查,发现问题及时解决.其次,审计部门要加强对离任干部的审计工作,纪检、监察机关要配合审计部门,对违反财经纪律的当事人从严查处.最后,要加强对基层财务人员的政治教育和业务培训,并保证其工作的相对独立性,使其依法理财,自觉抵制违纪违法的“长官行为”,把好堵塞漏洞的第一关.

(三)树立财政风险意识,努力化解债务

一方面要严格防止新增债务的产生;另一方面要积极发展县乡经济,在活跃市场、发展经济的同时培植财源,增加财政收入,这是化解债务、实现解困最根本的途径.主要应做好以下几个方面的工作:一是调整农业产业结构和产品结构.各地应按照农业发展的要求立地实际,坚持以市场为导向,走专业化、区域化的发展路子,促进“两高一优”农业的发展;按照优化原则发展龙头企业,解决农业小生产和大市场之间的矛盾,提高农产品商品率;发展农产品商品基地,发挥规模效益,提高专业化程度,改变农业比较效益低下的局面,为农民致富、财政增收创造条件.二是盘活集体资产.上世纪80年代兴起的乡镇企业在促进县乡经济发展、解决劳动力就业、振兴县乡财政方面做出过巨大的贡献,但目前也面临着结构调整的问题,有一部分资产未能得到充分利用,甚至闲置.各地区要深刻领会关于企业改革的精神,采取拍卖、租赁、兼并、承包、股份合作制等多种形式盘活集体资产,提高经济效益,为财政增收和减轻县乡所负担的改革成本创造条件.三是加大招商引资的力度.各地区党委和政府要因地制宜,根据地区实际营造招商环境、健全招商网络、完善招商基地、拓宽招商渠道,做到以诚招商,用情招商,通过招商发展本地区经济,增加财政收入.

(四)继续深化财政体制改革,增加县乡财政自主支配的财力

进一步理顺各级政府之间的分配关系:按照预算管理级次理顺各级政府的分配关系,使每一级政府所拥有的财权与其承担的事权相一致.健全地方税体系:确立地方税主体税种;在确保宏观调控意图实现的前提下,赋予地方必要的税权.完善转移支付制度:明确转移支付的目标;改善转移支付的拨款结构;最后,规范转移支付的分配方法.借鉴国际经验,用“因素法”来取代“基数法”,避免人为因素的干扰,提高转移支付资金分配的科学性.

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(五)加大机构改革力度,强化编制管理,解决行政管理费的不合理增长及欠发工资问题

一是要按照“精简、统一、效能”的原则,围绕“小政府、大怎么写作”的框架,因地制宜、实事求是地加快行政机构改革.目前工作的重点应该是把县级机构改革同乡镇机构改革结合起来,合并业务相近的机构,撤销主要靠向农民收费维持运转的机构.二是要严格控制机关事业单位编制,精简机构人员.在目前实施的省级人民政府核批各县农村中小学教职工编制的基础上,可以考虑扩大事业单位编制管理权限的上收范围,由省级人民政府统一履行本地区所有事业编制管理职责,减少基层政府在事业编制管理工作中的随意性.同时,参照市场经济国家的做法,加快编制管理工作的立法进程,这方面地方人大可以先行一步,制定地方性法规,将编制管理工作纳入法制化轨道.

(六)建立农村义务教育健康发展的长效机制,减轻县乡财政压力

一是落实各级政府的责任,改革义务教育财政投入机制.义务教育具有全国性公共产品的特点,因此,应将目前义务教育由县乡财政承担改为由、省、地(市)、县、乡五级财政分类别、分级次共同承担.县级财政要确保教师工资按时足额发放及学校杂费的正常运转,和省、地(市)财政要重点保证农村中小学危房的改造和重要设施设备建设的投入.二是结合财政转移支付制度改革,促进农村义务教育的协调发展.三是采取竞争上岗、末位淘汰等办法,减少财政供养教师人数,使教育人力资源得到合理配置,教育布局良性运行.四是发挥财政政策的引导作用,促进农村义务教育的多渠道投入.通过制定税收优惠政策、安排财政贴息及专项补助等,允许并鼓励民间资本进入教育领域,兴办义务教育或参与学校基础设施建设,实行社会力量办学,让一部分条件允许的学生进入这类学校学习,分流学生,减轻财政压力.

(作者单位:内蒙古党校)